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LA
DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT
Un bref historique
Depuis
les années 1970, l'Etat a décidé de fournir une base de
ressources régulières aux collectivités territoriales non
plus au travers de subventions spécifiques, mais en leur accordant
des dotations globales, dont elles auraient le libre emploi (solution
qui était préconisée notamment par le rapport de la
Commission Guichard).
Toutefois, la dotation globale de fonctionnement est spécifique :
elle vient en remplacement des ressources précédemment obtenues
par les collectivités territoriales grâce au " versement
représentatif de la taxe sur les salaires " (VRTS), lui-même
instauré en 1968 pour se substituer à l'ancienne " taxe
locale " (droits d'octroi). A l'origine, la DGF se substitue donc à
une fiscalité locale très ancienne.
La loi du 3 janvier 1979 prévoit ainsi la création d'une
dotation destinée à alimenter les opérations de
fonctionnement des collectivités territoriales.
Calcul et indexation
La
dotation globale de fonctionnement (DGF) a connu depuis 1979 plusieurs modes
d'évaluation (pourcentage du produit net de TVA, indexation sur
l'inflation prévisionnelle, etc.).
Aujourd'hui, le montant de la DGF évolue suivant un indice
composite (inflation prévisionnelle de l'année de la
dotation, à laquelle s'ajoute la moitié de la croissance du PIB
de l'année en cours). Ce mode de calcul reposant en partie sur des
éléments prévisionnels, il peut y avoir lieu de
procéder à une régularisation au 31 juillet de
l'année d'exercice (nouvelle répartition si le produit est
supérieur aux prévisions, imputation de la différence sur
la DGF suivante s'il est inférieur). Une régularisation
" à la baisse ", d'un montant de 750,4 millions de F, a
été décidée au 1er juillet 1997 :
il est aujourd'hui question d'une régularisation similaire de l'ordre de
300 millions de F au 1er juillet prochain.
Afin de donner une certaine visibilité aux relations financières
entre l'Etat et les collectivités locales, un " pacte de
stabilité " conclu en 1996 assurait le maintien de ce mode de
calcul jusqu'en 1998. Un réexamen est donc en cours.
La DGF s'élève en 1998 à 106,3 milliards de F (en
augmentation de 1,38 % par rapport à 1997), répartis entre
les communes (88,3 milliards de F) et les départements
(17,9 milliards de F).
Depuis une réforme entrée en vigueur en 1994 (loi n° 93-1436
du 31 décembre 1993), la DGF des communes et de leurs groupements se
décompose en deux grandes parties : une dotation forfaitaire
et une dotation d'aménagement .
En revanche, la répartition de la DGF départementale () n'a pas
connu les mêmes modifications : elle conserve ses
spécificités.
La dotation forfaitaire
Elle représente
l'essentiel de la DGF communale (90 %).
Son mode de calcul s'appuie sur les données démographiques et
financières de chaque commune au moment de la réforme de 1993,
et les variations ultérieures ne sont pas prises en compte (sauf croissance
démographique constatée). L'évolution de la dotation
forfaitaire s'effectue en fonction de celle de la DGF dans son ensemble
(à l'heure actuelle, elle progresse mécaniquement au moins de
la moitié du taux de progression de la DGF, et au-delà si la croissance
du PIB est significative).
Son montant s'établit en 1998 à 79,4 milliards de F.
La dotation forfaitaire fusionne plusieurs éléments distincts
avant la réforme de 1994 :
- la plupart des " concours particuliers ", c'est-à-dire des
dotations spécifiques qui étaient auparavant prioritairement prélevées
sur le montant de la DGF : dotations aux communes touristiques, thermales,
et aux " villes-centres " ;
- une garantie de progression minimale, qui assurait à un nombre important
de communes de voir leur dotation progresser en même temps que la DGF ;
- un " tronc commun " concernant toutes les communes, avec trois branches :
" dotation de base " variant proportionnellement au nombre d'habitants,
dotation de péréquation devant aider les communes à faible
potentiel fiscal, et enfin dotation de compensation correspondant à des
charges particulières (enfants scolarisables, voirie, logements sociaux).
La dotation d'aménagement
Elle est
conçue pour répondre à trois priorités
spécifiques : intercommunalité,
solidarité urbaine, solidarité rurale.
Son montant est de 8,9 milliards de F pour 1998. Il a progressé
de manière très dynamique depuis 1994 : par exemple, plus de
20 % entre 1995 et 1996.
La dotation groupements
Le soutien au développement de l'intercommunalité s'exerce au
travers de la dotation " groupements " (quatre
catégories : communautés urbaines / syndicats
d'agglomérations nouvelles / communautés de villes / groupements
à taxe professionnelle unique, districts et communautés de
communes à fiscalité additionnelle ou à taxe
professionnelle de zone).
Cette dotation (5,3 milliards de F pour 1998) est en pleine expansion,
absorbant l'essentiel des ressources supplémentaires
dégagées au sein de la DGF pour les missions
d'aménagement. Toutefois, même si la dotation
" groupements " est prélevée de manière
prioritaire sur la dotation d'aménagement, il est prévu que 45
à 55 % de la croissance du solde de celle-ci doit aller à la
dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la dotation de
solidarité rurale (DSR).
Chacune des quatre catégories de groupements mentionnées
ci-dessus reçoit une enveloppe spécifique. Toutes les enveloppes
sont cependant scindées en deux :
- une dotation de base (15 %)
- une dotation de péréquation (85 %).
La dotation de solidarité urbaine
La DSU s'élève à 2,2 milliards de F pour 1998. Elle
concerne les villes dont le potentiel fiscal est faible et qui connaissent
d'importants problèmes sociaux et urbains. Leur situation est
appréciée en prenant en compte, outre leur évolution
démographique :
- leur potentiel fiscal : c'est-à-dire l'application aux bases fiscales
correspondantes de la commune du taux moyen national des quatre impôts
locaux directs (taxe professionnelle, foncier bâti, foncier non bâti,
taxe d'habitation) ;
- leur effort fiscal : c'est-à-dire le rapport entre le produit
perçu des impôts directs locaux (hors taxe professionnelle) et
le potentiel fiscal défini ci-dessus ;
- les logements sociaux et les aides personnelles au logement ;
n- le revenu par habitant.
Ces différents critères sont intégrés dans un
indice synthétique permettant un classement commune par commune, en deux
catégories :
- d'une part les communes de plus de 10.000 habitants et plus (les communes
situées dans les 75 % supérieurs sont
déclarées éligibles à la DSU),
- de l'autre les communes de 5000 à 10.000 habitants (seules celles des
10 % supérieurs sont éligibles).
La dotation de solidarité rurale
Elle s'élève à 1,77 milliard de F pour 1998.
Elle se décompose en deux fractions, destinée pour l'une aux
bourgs-centres, pour l'autre à la péréquation.
La DSR des bourgs-centres bénéficie (sauf exceptions
mineures) aux communes chefs-lieux de canton et aux communes dont la population
représente au moins 15 % de la population du canton. Elle est
répartie en fonction de la population (plafond de
10.000 habitants), du potentiel fiscal et de l'effort fiscal.
La DSR destinée à la péréquation
bénéficient aux communes de moins de 10.000 habitants, dont
le potentiel fiscal est inférieur au double du potentiel fiscal moyen
des communes de taille comparable. Le montant proprement dit est fonction,
là aussi de l'effort fiscal et du potentiel fiscal, mais
également de la longueur de la voirie communale et du nombre
d'élèves domiciliés dans la commune.
La DGF départementale
A la
différence de la situation communale, les mécanismes de la
répartition départementale ont relativement peu changé
depuis 1979.
La DGF des départements se décompose toujours en quatre
fractions :
- une dotation de fonctionnement minimale, à laquelle doit obligatoirement
être affecté le quart de la croissance de la DGF des départements.
Elle est accordée aux départements dont le potentiel fiscal est
plus faible que la moyenne des autres départements (de 40 % s'il
est calculé par habitant, de 60 % s'il l'est par kilomètre
carré). 25 départements en bénéficient ;
- une garantie de progression minimale identique à celle dont bénéficiaient
la plupart des communes avant la réforme de la DGF communale de 1993
(voir plus haut) ;
Une fois ces deux dotations prélevées, le solde se partage
entre :
- une dotation forfaitaire, pour 45 % du solde ;
- une dotation de péréquation, pour 55 % du solde. Une partie
de cette dotation (60 %) est versée proportionnellement aux impôts
perçus par chaque département au titre des deux taxes foncières
et de la taxe d'habitation. Le restant (40 %) de la dotation est attribué
en fonction du potentiel fiscal de chaque département par rapport à
la moyenne de ceux des autres, dans le but de compenser les inégalités
de richesse fiscale.
Répartition
La répartition de la DGF s'effectue sous le contrôle du Comité des Finances Locales.
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Mise à jour le 26 novembre 2000