Le financement de la nouvelle intercommunalité
Par Philippe LAURENT.
Paru dans Maires de France - septembre 2000
La montée en puissance dans les finances locales de l'intercommunalité à fiscalité propre, celle qu'ont promue les lois Joxe de 1992 et Chevènement de 1999, soulève une interrogation majeure : quel avenir pour son financement ?
Deux mille groupements à fiscalité propre à la fin de cette année, un volume budgétaire approchant les 70 milliards de francs, soit le sixième des dépenses totales des communes, un effort d'investissement de l'ordre de 15 milliards de francs … L'intercommunalité à fiscalité propre, celle qu'ont voulu promouvoir, après les pionniers des années 60 et 70, la loi Joxe de 1992, et davantage encore la loi Chevènement de 1999, monte en puissance dans les finances locales. Ce développement est d'abord le fruit de la stratégie de développement choisie par la plupart des élus de terrain, certes attachés à la structure communale pour ses dimensions historique, culturelle et humaine, mais conscients que la coopération intercommunale était devenue une condition nécessaire du développement économique et social territorial. Mais cette explosion de l'intercommunalité a été aussi accélérée par les dispositions financières et fiscales prises notamment dans le cadre de la loi Chevènement. Or, deux grandes séries de questions sont aujourd'hui posées quant à l'avenir de ce dispositif. Il s'agit d'abord de la pérennisation de l'effort de l'Etat quant aux dotations spécifiques intercommunales, dont le régime varie d'ailleurs selon le type de groupement et ses caractéristiques. En 2000, la DGF intercommunale représente 6 milliards de francs. Un rapide calcul montre que, si tous les élus utilisaient à fond les dispositions financières des textes existants et créaient partout en France les structures intercommunales permettant d'optimiser la recette de DGF, il conviendrait de multiplier ce montant par environ 2,5, soit un supplément à distribuer de l'ordre de 8 à 9 milliards de francs. Sans doute les besoins ne seront-ils pas aussi importants. Mais personne ne doute qu'ils augmentent encore fortement par rapport à la situation actuelle, ceci dès 2001 et 2002. Dès lors, de deux choses l'une : soit l 'Etat assume complètement ces surcoûts - et d'aucuns parient sur cette hypothèse en prenant en compte les actuels " dividendes de la croissance " -, soit il en fait porter le poids (total ou partiel) sur les autres collectivités, en remettant en cause les mécanismes actuels de la DGF intercommunale, ou, plus probablement, la fameuse garantie de progression applicable à l'ensemble des communes. Ce schéma serait, somme toute, dans la logique globale des mécanismes actuellement à l'œuvre. Cette question, lancinante, n'a reçu aucune réponse précise, ni du gouvernement, ni d'aucun de ceux qui exercent quelques responsabilités dans le mécanisme français des finances locales …
La seconde question concerne la fiscalité de l'intercommunalité. La loi Chevènement a clairement fait le choix de la spécialisation fiscale en rendant obligatoire le régime de la taxe professionnelle unique (TPU) dans les communautés d'agglomération, et en incitant fortement les communautés de communes à l'adopter. Au 1er janvier 2000, ce régime était celui de 300 communautés, regroupant plus du quart de la population française urbaine et couvrant 20% des bases de taxe professionnelle. Là encore, l'année 2000 enregistrera une progression spectaculaire de ces proportions. Les avantages du régime de la TPU sont connus : outil de cohérence territoriale et de développement économique, mécanisme de solidarité entre les communes d'une même agglomération, clarification des responsabilités fiscales … Mais la concrétisation de ces avantages suppose le statu quo fiscal. Et deux interrogations subsistent, auxquelles la loi actuelle n'apporte que peu ou pas de réponse.
Manque de logique.
Première interrogation : quelle est la marge de manœuvre fiscale réelle du groupement en TPU ? La spécialisation fiscale et la règle de lien entre les taux, maintenue en grande partie, conduisent à donner - ou redonner- la réalité du pouvoir fiscal aux conseils municipaux : à chacun pour la totalité des impôts dits " ménages " (hors part départementale et régionale, pour ce qui en reste …), collectivement pour la taxe professionnelle compte tenu du lien des taux. Seule possibilité pour le groupement à court de ressources, alors même qu'il assumera des compétences dont la charge progressera rapidement (environnement, transports urbains, …) : la fiscalité mixte, au risque d'une incompréhension majeure des contribuables auxquels on aura vanté la " spécialisation ". Une fiscalité mixte malheureusement conçue - et souvent présentée - " négativement " pour pallier des difficultés d'équilibre budgétaire des groupements, alors qu'elle aurait pu l'être " positivement ", dans un objectif d'intégration fiscale encore plus poussée. Seconde interrogation, majeure : quel est l'avenir de la taxe professionnelle en tant qu'impôt local, c'est-à-dire reposant une assiette localisable et calculé à partir d'un taux voté par des assemblées locales élues ? N'est-il pas contradictoire d'avoir voulu bâtir la nouvelle intercommunalité sur un impôt que, l'année précédente, le même gouvernement condamnait partiellement ? Où donc se trouve la logique d'ensemble ? Demain, lorsque l'effet anesthésiant actuel des baisses liées à la suppression des bases " salaires " sera éteint, les revendications de mise au rancart définitive de l'impôt " imbécile " reprendront de plus belle. Et le pouvoir central cèdera, comme il l'a déjà fait. Les groupements à TPU auront-ils, dès lors, perdu tout pouvoir fiscal et donc, toute autonomie politique ? Et à quoi rimera, dès lors, la désignation de leur conseil communautaire au suffrage universel ? Ces questions sont majeures pour l'avenir du développement de l'intercommunalité, comme pour la crédibilité de notre système de finances publiques locales. Nous devons y apporter, rapidement, des réponses non seulement claires et précises, mais surtout engageant l'avenir à long terme.
Philippe LAURENT
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Mise à jour le 20 novembre 2000