Les premiers résultats d'une vaste enquête de la Cour des comptes sur la fonction publique vont être publiés dans quelques jours.

Quelques fuites parues dans la presse au cours des dernières semaines ont mis l'accent, de façon à la fois partielle et injuste, sur la situation observée au ministère des finances. Partielle, car ce premier rapport de la Cour sur la fonction publique passe en revue plusieurs autres administrations : éducation nationale, équipement, police, préfectures, pénitentiaire, emploi et solidarité. Injuste, car le diagnostic, même sévère, importe finalement moins que l'efficacité des remèdes.

Or, fait notable, et assez nouveau, la Cour ne se bornera pas cette fois-ci à informer le gouvernement, les parlementaires et l'opinion publique. Elle pourra en outre - elle peut déjà - observer les résultats concrets, rapides et presque immédiats de ses contrôles.

Avant même le début de sa publication, ce travail a commencé à produire ses effets et j'en donnerai trois illustrations parmi d'autres.

Dès septembre 1999, dans le projet de loi de finances pour l'an 2000 déposé à l'Assemblée nationale, le gouvernement manifestait sa volonté de réintégrer dans le budget de l'Etat certaines rémunérations, jusqu'alors financées par des ressources extrabudgétaires. C'est désormais chose faite. C'est plus de 1 milliard de francs de rémunérations qui cesseront ainsi d'échapper au vote du Parlement. Cela concerne différentes catégories de fonctionnaires, relevant des ministères de l'équipement, de l'agriculture et des finances. Cette mise en conformité avec le droit est aussi un exercice de transparence ; elle répond aux voeux formulés par la Cour à plusieurs reprises.

Le 20 octobre 1999, alors que la Cour avait adressé son projet de rapport aux administrations concernées, les ministres de la fonction publique et du budget publiaient au Journal officiel une circulaire rappelant les règles applicables aux fonctionnaires en matière de régime indemnitaire : « ... tous les éléments de rémunération des fonctionnaires doivent reposer sur un texte juridiquement incontestable... », c'est-à-dire une loi ou un décret ; « ... les textes indemnitaires doivent être publiés... » Nous serons particulièrement attentifs aux suites concrètes données à cet utile rappel.

Enfin, le 15 novembre 1999, à l'Assemblée nationale, le ministre des finances rappelait « l'effort de transparence » engagé par et dans son ministère. Il évoquait notamment le processus de réforme des régimes juridiques des régimes indemnitaires, indiquant qu'un dispositif « simple, clair et équitable » était à l'étude et qu'il souhaitait que cette réforme « essentielle » soit conduite d'ici à 2001. Il pointait, à demi-mot, les exemptions fiscales dont bénéficient certaines primes pour annoncer qu'il allait y mettre fin : « Les indemnités devront être fiscalisées selon le droit commun.  »

Qu'il s'agisse de la réintégration dans le budget général de l'ensemble des recettes et dépenses extrabudgétaires ou de la clarification juridique des régimes indemnitaires, la Cour a joué son rôle dans ce mouvement qui doit également permettre l'exercice démocratique du contrôle de l'emploi des deniers publics.

Ses procédures de contrôle, écrites, collégiales et contradictoires, favorisent en effet un dialogue approfondi et constructif qui débouche le plus souvent - ce que trop de nos concitoyens ignorent - sur des réformes et des améliorations, avant même toute publication.

Nombreux sont les cas où, en cours de contrôle, la confrontation des points de vue entre le contrôleur et le contrôlé permet aux idées d'avancer, de nouvelles voies sont explorées, la remise en ordre commence. C'est le cas, aujourd'hui, dans la fonction publique. On peut s'en réjouir.

Car il y a trois fonctions publiques en France : celle de l'Etat, celle des collectivités locales, celle des hôpitaux. Leurs effectifs cumulés représentent près de 5 millions de personnes.

S'agissant du seul Etat, les dépenses de rémunérations, pensions et charges sociales atteignirent, en 1998, avec 643 milliards de francs, 35,2 % des dépenses ordinaires de l'année ! Il s'agit de 2,5 millions de fonctionnaires, enseignants, magistrats, policiers, militaires et d'autres agents publics, dont 14 % de non-titulaires.

L'ampleur et la complexité des contrôles à mener m'ont conduit, il y a trois ans, à programmer sur plusieurs années des travaux qui impliquent à des degrés divers l'ensemble des sept chambres de la Cour des comptes. L'examen des fonctions publiques territoriale et hospitalière reposera aussi par la suite sur les chambres régionales des comptes.

Les résultats publiés dans quelques jours seront les premiers d'un cycle qui s'étendra sur plusieurs années. Ce sera la première fois qu'une étude globale, conduite par des magistrats indépendants, traitera de la fonction publique française aussi bien du point de vue budgétaire et comptable que du point de vue de la gestion des personnels.

Comme c'est la règle, ces rapports de la Cour des comptes seront à la disposition de tous : pouvoirs publics, parlementaires, élus locaux, citoyens, qui auront ainsi accès à des données vérifiées, grâce à une procédure contradictoire. Les réponses des administrations concernées seront évidemment publiées en même temps que les conclusions de la Cour. L'ensemble sera disponible sur le site Internet de la Cour (www.ccomptes.fr).

Or cette transparence est une nécessité absolue.

Les parlementaires peuvent-ils continuer de voter des budgets sans connaître la destination exacte des crédits qu'ils votent ni l'utilisation précise des emplois publics qu'ils autorisent ?

Les ministres peuvent-ils conduire des politiques publiques sans une connaissance complète et détaillée des conditions d'emploi et de rémunération des agents placés sous leur autorité ?

Les citoyens peuvent-ils se passer d'une information qui leur permette d'apprécier, de façon éclairée, l'efficacité de la dépense publique et juger de l'accomplissement par les services publics de leurs missions ?

C'est à cet ensemble de questions que la Cour entend apporter non les réponses, mais les éléments d'appréciation indispensables aux pouvoirs publics, aux élus, et donc à l'opinion.

Ma longue expérience de la vie publique me convainc qu'il y a là le début d'un chantier très vaste. Il s'agit, pour notre pays, de réformer et moderniser le fonctionnement de l'Etat, améliorer les services rendus aux citoyens, tout en prenant en compte les exigences du rapport coût-efficacité, auquel personne ne peut échapper.

La Cour des comptes elle-même se soumet à cette exigence. Après y avoir instauré, voilà cinq ans, une mission permanente de contrôle interne - qui s'est révélée fort utile -, je me suis inspiré de l'exemple de quelques collègues étrangers particulièrement novateurs et j'ai décidé de confier une expertise du fonctionnement de notre juridiction à une équipe venue de l'Algemene Rekenkamer, lointaine cousine néerlandaise de notre Cour des comptes, car elle aussi fondée par Napoléon. Cette expertise vient de commencer ce mois-ci.

Il y a de multiples formes de coopération européenne ; je les rencontre dans bien des domaines, depuis bien des années.

Bientôt, tous nos comptes seront en euros.

Au moment où les pays de l'Union européenne recherchent l'harmonisation de leurs politiques étrangère, fiscale ou de sécurité, et où les chefs d'Etat et de gouvernement des Quinze réaffirment leur volonté de bâtir « l'Europe des hommes », aucun domaine ne pourra échapper longtemps encore à une réflexion commune.

Dans une Europe où la libre circulation est déjà la règle, quelle sera la situation des fonctionnaires ? Que seront leurs statuts ? Le système dominant sera-t-il celui de la « carrière », comme aujourd'hui en France, mais aussi en Allemagne, en Belgique, en Irlande ou au Portugal ? Ou celui de « l'emploi » adopté au Danemark, en Finlande, aux Pays-Bas, comme au Royaume-Uni ? Ces questions, attendons-nous à devoir nous les poser et à entendre des réponses multiples, venant d'Etats membres aux traditions très différentes.

Or qui prétend harmoniser doit tout d'abord comparer, et qui veut comparer doit connaître.

Ce n'est pas seulement cette dimension européenne de la question qui a prévalu au moment où j'ai décidé en 1996 d'inscrire au programme de travail de la Cour des comptes une enquête sur la fonction publique française, même si, aujourd'hui, il est évident que l'état des lieux que nous sommes en train de dresser sera une base de travail indispensable à ceux qui auront à conduire cette évolution.

Ce qui m'a décidé alors, c'est ce sentiment d'irréalité qui saisit tout responsable d'une institution à laquelle il est demandé de contrôler le bon emploi des deniers publics lorsqu'il constate que les documents budgétaires et comptables ne permettent pas d'avoir une vue précise et exacte de la réalité qu'il faut contrôler pour pouvoir ensuite l'évaluer.

Qu'il s'agisse d'emplois, d'effectifs, de rémunérations, de mode de gestion des personnels, ce qui prévaut actuellement dans la fonction publique française, c'est la diversité, l'opacité, la complexité, la distorsion permanente entre les textes (lois de finances ou statut général) et la pratique. Ce sentiment, je l'ai rencontré à la tête de plusieurs administrations civiles et militaires : police, gendarmerie, sécurité civile, armée, préfectures... Je l'ai retrouvé, comme ailleurs, dans les juridictions financières !

Il en résulte un manque de transparence, préjudiciable à tous. Or sans transparence il n'y a pas de réforme globale possible. On essaie des réformes partielles, au coup par coup, qui multiplient les mesures catégorielles, renforcent les cloisonnements entre corps ou services, compromettent parfois l'efficacité fonctionnelle de l'administration.

Le travail entrepris par la Cour doit aboutir à dresser un panorama complet de l'utilisation des emplois ouverts par les lois de finances, des composantes des rémunérations, des méthodes de gestion des agents publics. Il est un préalable indispensable au contrôle de l'efficacité de la dépense publique, et doit faciliter une réforme d'ensemble.

Longtemps, la question des traitements, rémunérations et emplois dans la fonction publique a relevé, dans notre pays, d'un quasi-tabou. Cette situation n'était pas saine, elle ne pouvait durer.

La Cour contribuera désormais régulièrement à la clarification entreprise, en publiant, chaque année, les résultats de ses contrôles sur la fonction publique. Elle accompagnera ainsi le mouvement continu de réforme de l'Etat, en dehors de tout effet d'annonce, en fournissant des éléments de connaissance et de référence, précis et rigoureux, préalables indispensables à toute prise de décision.

Les contrôles de la Cour répondent à la double exigence de transparence et d'efficacité de la dépense publique.

C'est dans cet esprit que la Cour a apporté en 1999 son concours à la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) qui venait d'être créée à l'Assemblée nationale. Les premiers travaux de la MEC ont alors porté sur la politique autoroutière, la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale, les aides à l'emploi et la formation professionnelle. La Cour s'efforcera à nouveau, en 2000, d'éclairer la représentation nationale par les résultats de ses expertises.

« La société, ainsi que le proclame l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 , a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.  » Deux cents ans et quelques régimes plus tard, l'exigence d'une démocratie financière ne cesse de s'imposer. Les institutions de contrôle indépendantes que sont la Cour et les chambres régionales des comptes sont au service de cette exigence.