L'analyse
M14 des comptes des communes
DÉMARCHE GÉNÉRALE ET OUTILS PROPOSÉS
PAR LE TRÉSOR PUBLIC
La nouvelle comptabilité budgétaire et patrimoniale des communes
(la M14) est inspirée des principes du plan comptable général, le PCG de 1982. Cela
signifie-t-il, pour autant, que les comptes des communes peuvent être analysés selon les
mêmes principes que ceux appliqués aux entreprises ?
Cet article a été rédigé par Michel Vauguet, directeur départemental
du Trésor public au bureau D3 de la direction de la comptabilité publique.
Les procédures comptables empruntées au PCG permettent de renforcer la
qualité de la gestion budgétaire et comptable des communes, par des dispositifs tels que
le rattachement des charges à l'exercice ou l'amortissement de certains biens
renouvelables, mais aussi le provisionnement des risques et les modalités d'affectation
des résultats.
En outre, la normalisation apportée en matière de nomenclature comptable par nature
et/ou par fonction autorise une meilleure exploitation des informations issues des comptes
des communes.
Mais la commune remplit une mission de service public, sous des formes multiples et pour
des bénéficiaires multiples.
Les motivations d'une stratégie financière communale sont constituées tout autant par
le souhait de développer l'environnement économique, social, culturel d'un territoire
que par l'observation de normes et de sécurités de gestion.
En rénovant le logiciel d'analyse financière mis à disposition des trésoriers
municipaux, le Trésor public ne pouvait méconnaître la dimension budgétaire des
comptes des communes, ni les risques encourus en se limitant à une analyse trop
patrimoniale des documents comptables.
C'est pourquoi la démarche d'analyse retenue par le Trésor public s'inspire de l'analyse
classique chaque fois que l'approche PCG garde un sens par rapport aux opérations
budgétaires de la commune et à ses missions, notamment pour le fonctionnement courant.
En revanche, elle s'affranchit du PCG pour proposer une approche spécifique dès lors que
ces opérations traduisent la mission de service public de la collectivité et les
conditions spécifiques dans lesquelles l'investissement des communes se réalise
(stratégie, mode de financement, capacité d'endettement à long terme, fiscalité,
intercommunalité).
Il est apparu nécessaire, en outre, de mettre en place plusieurs outils pour réaliser
l'approche globale de la situation financière de la commune.
Aussi, un logiciel d'analyse rétrospective sur cinq ans et prospective sur trois ans,
SAFRAN, a-t-il été remis en 1998 aux trésoriers municipaux, qui disposeront avant la
fin de l'année du logiciel de gestion comptable et d'analyse de l'endettement OPALE,
adapté à la nature particulière du passif des collectivités publiques.
Ces outils principaux sont complétés par des informations périodiques issues des bases
de données fiscales et comptables (DEFI et AE2F) permettant de comparer des données
individuelles à des valeurs, des moyennes de référence dans un espace régional ou
départemental.
L'utilisation combinée de ces outils, dont la concordance comptable est vérifiée,
permettra aux trésoriers de renforcer les prestations d'information et de conseil
financier au profit des élus locaux.
| Une demande
globalisante par les outils de mise en oeuvre |
Cadre budgétaire des comptes des communes
Les finances communales sont gérées par le maire sur la base du budget annuel voté par
le conseil municipal. Le maire mandate les dépenses et ordonnance les recettes, en
confiant la réalisation des opérations de trésorerie correspondantes au receveur
municipal. Ce dernier est toujours un comptable du Trésor public, responsable
pécuniairement et personnellement des opérations comptables devant le juge des comptes,
suivant les principes définis par le décret du 29 décembre 1962.
En fin d'exercice, le maire et le receveur vérifient la parfaite cohérence de leurs
comptabilités respectives, avant détermination des résultats. Le compte administratif
du maire présente le résultat budgétaire des opérations (résultat annuel et résultat
cumulé).
Le compte de gestion du receveur, qui comprend toutes les opérations, budgétaires ou
non, dont celles relatives aux créances, aux dettes courantes et aux comptes financiers,
présente, quant à lui, le résultat comptable de l'exercice. Il est l'objet d'un
contrôle juridictionnel du juge financier, qui apprécie la sincérité et la qualité
des écritures et de leurs justifications.
Le compte de gestion du receveur municipal
Le compte de gestion et ses annexes constituent un document de référence pour réaliser
l'analyse financière des comptes des communes. Toutefois, à lui seul, le compte de
gestion ne suffit pas pour mener cette étude. Il doit être complété d'éléments sur
la fiscalité, sur la dette et aussi d'informations de "terrain".
Néanmoins, le compte de gestion rassemble toutes les informations de base qui décrivent
la structure des comptes. Il permet une approche patrimoniale exhaustive. Il permet
également d'estimer les sécurités, les marges de manoeuvre et les leviers que la
collectivité a constitués ou devra renforcer pour assurer son développement et sa
sécurité financière.
L'analyse financière réalisée par le comptable du Trésor est une prestation de conseil
individualisée, à l'attention exclusive du maire. Située dans le prolongement de la
tenue des comptes, elle relève de la communication directe entre le maire et le comptable
de la commune, même si ce dernier utilise une méthode, des instruments et des moyens qui
font intervenir l'ensemble des services du Trésor (recettes de finances, trésoreries
générales et, le cas échéant, département des études économiques et financières
des trésoreries générales de région).
La démarche générale d'analyse
Le périmètre de l'analyse
L'étude porte sur le budget principal et les budgets annexes (bénéficiant ou non de
l'autonomie financière), qui composent le périmètre de consolidation comptable. S'y
ajoutent les informations relatives aux engagements consécutifs à la participation de la
commune à des structures intercommunales, ou à des garanties apportées à des
organismes situés dans sa mouvance. Dans ce dernier cas, il ne s'agit pas de
consolidation, mais d'analyse du risque global qui pèse sur la collectivité.
De la même façon, la fonction d'équipement et la mesure de l'effort fiscal sont
étudiées en élargissant le point de vue aux opérations réalisées dans un cadre de
coopération.
But de l'analyse
L'examen porte principalement sur les conditions dans lesquelles la collectivité réalise
l'équilibre de ses comptes ou peut le conforter.
Il ne s'agit pas seulement de l'équilibre budgétaire, "légal" et contrôlé
par l'autorité préfectorale, mais aussi de l'équilibre "économique",
c'est-à-dire l'aptitude à maintenir dans un rapport de sécurité l'endettement,
l'autofinancement et la fiscalité.
Une double approche
Il est proposé deux approches complémentaires. L'analyse budgétaire repose sur l'étude
des résultats et les équilibres généraux (fonctionnement, investissement, bilan). Elle
permet d'évaluer la sécurité des financements et le potentiel de développement. Tous
les comptes sont examinés, qu'ils génèrent des opérations réelles (des encaissements
ou des décaissements), ou bien qu'ils traduisent des opérations budgétaires d'ordre
(sans mouvement financier), lesquelles modifient le résultat (par exemple, les
amortissements, générateurs d'autofinancement).
L'analyse des flux ne retient que les opérations réelles. Elle mesure la trésorerie
réellement procurée ou consommée, compte tenu des délais de transit des opérations
par les comptes de tiers enregistrant les droits constatés (les créances et les dettes).
L'approche budgétaire des comptes
Le schéma général est le suivant. La différence entre les charges et les produits
courants constitue un excédent brut de fonctionnement (EBF), qui, corrigé des
opérations financières et exceptionnelles et des quelques opérations d'ordre (qui n'ont
pas d'incidence en trésorerie), permet de dégager une capacité d'autofinancement au
terme de l'exercice (CAF).
Toutefois, ce schéma d'analyse, jusqu'ici comparable à celui appliqué aux comptes des
entreprises, doit être sensiblement modifié, pour tenir compte de la personnalité
morale de droit public et des missions des communes.
En termes comptables, la CAF issue des opérations de fonctionnement est complétée de
certaines ressources d'investissement (taxes affectées, FCTVA, subventions d'équipement
reçues, etc.).
L'autofinancement d'une commune peut être défini de manière différente et plus large
que celle retenue pour les entreprises.
Cet "autofinancement global" est une composante importante du tableau
d'équilibre du financement des investissements de l'exercice.
Inspiré de la démarche retenue pour définir le tableau de financement des
investissements en entreprise, le tableau "emplois - ressources" appliqué aux
comptes des communes est aménagé pour faire apparaître certaines opérations
budgétaires d'ordre. En effet, si ces opérations sont sans incidence sur l'équilibre du
tableau, elles n'en sont pas moins très significatives des moyens dont dispose la commune
pour assurer des services, directement ou avec le concours d'une autre collectivité (par
exemple, la mise à disposition de biens dans le cadre de l'intercommunalité).
Hormis cet aspect, le tableau de financement se présente comme un tableau "emplois -
ressources" classique.
Les emplois sont constitués par le remboursement de la part en capital des emprunts
échus dans l'exercice et des investissements proprement dits. Il est souligné que la
commune doit rembourser les emprunts sur ses ressources propres (hors subventions
affectées à des investissements nouveaux). C'est une condition de l'équilibre réel du
budget et des comptes.
Les emplois et les ressources s'équilibrent par la variation du fonds de roulement.
En effet, l'autofinancement est un paramètre mesuré seulement au terme de l'exercice. Il
fait l'objet d'une prévision au budget primitif, sous forme d'un prélèvement sur les
recettes de la section de fonctionnement, mais qui n'est plus exécutée budgétairement
(c'était le cas dans l'ancien plan comptable M11- M12). L'insuffisance de
l'autofinancement ou la volonté de limiter le recours à l'emprunt impliquent la
mobilisation d'autres ressources internes pour financer les investissements. Cet apport
supplémentaire est obtenu par ponction sur des réserves internes, identifiées au fonds
de roulement.
L'analyse du bilan précise celle du tableau de financement.
En effet, les éléments décrits par le tableau de financement sont identiques à ceux
intégrés en "haut de bilan". Il s'agit des éléments durables composant le
patrimoine de la collectivité.
L'analyse M 14 s'appuie sur la présentation fonctionnelle du bilan, qui fait ressortir la
structure de financement : le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et, par
différence de ces deux derniers éléments, la trésorerie.
Une certaine prudence doit toutefois être observée, s'agissant de l'interprétation du
bilan des communes (ou des collectivités et organismes publics, en général).
Le bilan d'une entreprise est constitué par des éléments récents, dont l'évaluation
est aisément redressée, si besoin est. Dans ces conditions, le fonds de roulement
correspond effectivement à l'excédent des ressources stables sur les emplois stables.
Le bilan d'une commune présente moins de certitude quant à la valeur des actifs et des
dotations initiales (les capitaux), dont l'évaluation est difficile (par exemple, le
patrimoine historique). Néanmoins, le raisonnement est possible et, en pratique,
l'équilibre des emplois et ressources ne peut provenir que de ce type de ressources.
D'ailleurs, la variation du fonds de roulement correspond strictement aux variations qui
affectent les comptes de "bas de bilan", c'est-à-dire les stocks et les comptes
de tiers (créances et dettes).
Le "bouclage" du financement des investissements par prélèvement sur le fonds
de roulement suppose, en effet, que la collectivité recouvre plus rapidement ses
créances, qu'elle gère ses dettes vis-à-vis des créanciers de manière plus serrée ou
qu'elle mobilise sa trésorerie (hors l'appel à une ligne de crédit).
Un tableau d'analyse spécifique permet d'approfondir ces aspects, en distinguant les
dettes et créances liées au fonctionnement de celles liées à l'investissement.
L'analyse s'appuie également sur des ratios de structure. Les produits et les charges
sont rapportés à l'EBF, les comparaisons en termes d'EBF étant relativement
indépendantes du mode de financement des collectivités (incidence des frais financiers)
et des opérations exceptionnelles (cessions d'actifs, étalements de charges).
L'endettement est rapproché de l'autofinancement, pour évaluer l'indépendance
financière et la capacité théorique de désendettement.
Il est moins recouru aux ratios en francs par habitant, bien que des bases de données
étendues soient disponibles en la matière. Ces comparaisons sont néanmoins utiles pour
étayer l'analyse, à condition de resserrer le champ d'observation par des cumuls de
critères, pour limiter les assimilations trop rapides. En particulier, il faut traiter
ensemble les communes à forte implication intercommunale, car la structure des charges et
produits, la fiscalité et le régime des dotations leur confèrent un "profil"
budgétaire spécifique. Les documents adressés périodiquement aux comptables du Trésor
permettent ces rapprochements.
L'analyse par les flux de trésorerie
La méthode consiste à analyser successivement les opérations de fonctionnement (les
soldes intermédiaires de gestion, en distinguant les opérations courantes, financières
et exceptionnelles), puis les opérations d'investissement (acquisitions d'actifs en
premier lieu et, enfin, le remboursement de la dette bancaire). Seules les opérations
réelles sont retenues. Les opérations budgétaires d'ordre (qui modifient le résultat)
et les opérations d'ordre pur (ajustements comptables sans incidence sur le résultat)
sont exclues, par construction, du champ d'étude, puisqu'elles ne donnent pas lieu à
mouvement de trésorerie.
Le retraitement consiste à déduire (ou ajouter) la variation nette des comptes de tiers
qui sont la contrepartie des opérations réelles. La valeur corrigée des opérations
réelles correspond à la trésorerie nette encaissée ou décaissée au titre de ces
opérations. Des écarts significatifs peuvent être mesurés, ponctuellement ou de
manière structurelle, qui doivent être interprétés en termes financiers, mais aussi
d'organisation (réflexion sur la chaîne de traitement des dépenses et des recettes,
sous des aspects comptables et juridiques le cas échéant).
Dans la réalité, dépenses et recettes de fonctionnement et d'investissement sont
exécutées de manière concomitante, les insuffisances de trésorerie étant palliées
par mobilisation au jour le jour des liquidités nécessaires à partir d'une ligne de
crédit.
Cette solution est indispensable pour réguler les opérations financières courantes de
la commune. Elle présente toutefois l'inconvénient de masquer d'éventuelles tensions de
trésorerie qui peuvent survenir en dépit de l'équilibre budgétaire des opérations.
Le dégagement de la trésorerie nette procurée successivement par les opérations de
fonctionnement puis celles d'investissement permet d'isoler les facteurs qui créent ou
consomment de la trésorerie et d'observer leurs variations d'une année sur l'autre.
L'approche par les flux s'inspire de la démarche appliquée aux comptes de l'entreprise.
Mais la matière observée et les conclusions susceptibles d'être formulées sont
différentes. À cet égard, il doit être tenu compte, en particulier, de la
périodicité des versements des dotations et des avances sur impositions fiscales, ainsi
que des protocoles conclus avec certains prestataires de services pour le paiement des
marchés.
L'information sur la trésorerie peut être complétée par l'étude des mouvements de
trésorerie proprement dits, en vue de préciser les périodes auxquelles la trésorerie
fait défaut et recouper l'approche globale par les flux généraux.
L'analyse de la fiscalité
Les maires détiennent des informations à la fois précises et synthétiques sur les
bases, les exonérations et les taux des quatre taxes locales. Ces éléments figurent sur
les documents récapitulatifs établis chaque année par les services fiscaux, avant le
vote des taux d'imposition. L'analyse des écarts observés à partir de bases
statistiques régionalisées accessibles au comptable fournit la matière d'une réflexion
sur les marges de manoeuvre qu'autorise ou non le potentiel fiscal dont bénéficie la
commune.
Il convient de prendre en compte la fiscalité de groupement, le cas échéant, en
considérant l'effort fiscal global demandé aux ménages et aux entreprises et les
transferts de compétences (donc de ressources fiscales et de charges de gestion, comme
d'investissement), organisés de la collectivité vers la structure de coopération.
Il faut souligner que les études, voire les simulations, réalisées par le trésorier
municipal n'ont d'autre but que celui de préciser des informations, de manière à mener
l'analyse au plus près des caractéristiques budgétaires de la commune.
L'analyse de l'endettement
Les collectivités territoriales constituent une catégorie spécifique d'emprunteurs, en
raison de l'encadrement budgétaire de leurs investissements, du caractère non marchand
de leur activité, des volumes empruntés et, surtout, du privilège fiscal qu'elles
exercent.
Pour se financer, les communes arbitrent entre l'impôt et l'emprunt, ce dernier
équivalant, à plus ou moins brève échéance, aux impôts qu'il faudra lever demain
pour rembourser la dette et rémunérer les prêteurs.
L'analyse de la dette est réalisée en termes de gestion (encours global, profil de
dette, taux, ancienneté), pour déceler les opportunités de renégociation (gain sur le
taux), de refinancement (allégement net de l'encours ou substitution d'un nouvel emprunt,
le plus souvent auprès d'un nouvel établissement de crédit), ou de remboursements
ponctuels, dans une optique de trésorerie "zéro".
Les grandes collectivités ont toutes développé des services financiers qui gèrent en
permanence les divers instruments financiers, sur la base des informations quotidiennes
dont ils disposent auprès du receveur (protocoles d'échanges informatiques de données).
L'étude de la dette garde néanmoins son intérêt du point de vue de la cohérence de
l'analyse et constitue la base d'une prestation spécifique de conseil.
L'analyse prospective
Il va de soi que les études rétrospectives acquièrent véritablement leur utilité
lorsque les conclusions fondent une étude prospective.
Les trésoriers municipaux sont en mesure de réaliser de telles études.
Toutefois, leur engagement suppose que le maire ait validé le contenu de l'étude
rétrospective et qu'il exprime le souhait de voir tester des hypothèses d'évolution des
comptes communaux.
En effet, la démarche prospective est largement comparable à la préparation du budget.
Elle est très proche, en particulier, de l'évaluation des programmes pluriannuels et des
groupes d'autorisation de programmes - crédits de paiement à mettre en place.
La méthode proposée par le Trésor public est définie en fonction de cette utilité.
L'analyse prospective M 14 teste que la fonction d'équipement de la collectivité peut
être durablement assurée sans compromettre le dégagement régulier d'un autofinancement
en rapport avec l'encours de dette et sans entraîner de pression fiscale excessive.
S'appuyant sur un nombre limité de rubriques, qui regroupent tous les comptes de la
collectivité, l'analyse évalue l'autofinancement obtenu et, par différence avec le
coût des projets, fait apparaître un besoin de financement (après remboursement des
emprunts).
La couverture de ce besoin est réalisée par l'impôt et/ou par l'emprunt, voire un
prélèvement sur le fonds de roulement.
En effet, le fonds de roulement peut atteindre un niveau excessif au regard des besoins de
couverture des opérations courantes, une fraction constituant une marge de manoeuvre
supplémentaire. Cette marge s'ajoute à l'autofinancement dégagé par l'exercice et
diminue d'autant le besoin d'emprunter et/ou d'imposer les contribuables.
Le logiciel utilisé gère les interactions, en termes de charges et de produits,
entraînées par les choix de financement, à partir de données générales à saisir.
Des contrôles bloquent les hypothèses de recettes fiscales excédant des plafonds de
recettes et des évolutions de taux définis par la réglementation budgétaire et
fiscale.
La multiplication des simulations, sur la base d'hypothèses affinées en cours d'étude,
permet d'évaluer les marges de manoeuvre combinées dont la commune dispose pour
consolider un équilibre ou le rétablir.
À la différence du volet prospectif, qui analyse des états comptables présentant un
résultat définitif, l'analyse prospective utilise les qualités interactives de la
micro-informatique pour faire succéder les hypothèses de travail dans un temps
relativement court et, ainsi, apprécier le potentiel économique et financier de la
commune.
Les outils de l'analyse
Les trésoriers municipaux disposent, depuis le début de l'année 1998, d'un logiciel
d'analyse M 14 fonctionnant sur micro-ordinateur. Ce logiciel exploite les données issues
de l'environnement RCT (concerne en majorité les comptes des villes de plus de 10 000
habitants), ou gérées par l'applicatif micro-informatique CLARA, pour les autres
communes.
Le logiciel SAFRAN, le sigle signifiant "Suivi d'analyse financière en réseau,
application nationale", comprend un volet rétrospectif et un volet prospectif,
dont les caractéristiques ont été successivement présentées.
S'y ajoutent des fonctionnalités de rectification pour enregistrer les retraitements à
effectuer au cas par cas, en fonction de l'impact des quelques opérations d'ordre
budgétaire qui ne sont pas ajustées automatiquement par le logiciel.
L'environnement Windows® offre la possibilité d'utiliser les ressources graphiques d'un
outil de présentation intégré au logiciel, soit d'exporter les données utiles vers
d'autres logiciels (tableurs notamment).
Le logiciel de gestion de la dette, appelé OPALE, est, quant à lui, en priorité
destiné à la tenue du passif des communes. Son développement en base de données, dans
le même environnement que SAFRAN, lui confère une forte aptitude aux interrogations
multicritères et aux simulations d'emprunt.
Une variété étendue des formules de crédit est traitée par ce logiciel, dont la mise
à jour fréquente permet de suivre l'évolution des formes de contrat.
Les informations issues des simulations sont transcrites dans le logiciel d'analyse
financière (volet prospectif).
L'étude de la fiscalité fait intervenir les services des trésoriers-payeurs généraux
de région, dont le département des études économiques et financières dispose d'outils
pour retraiter des bases statistiques volumineuses (logiciel DEFI).
La mise au point d'un utilitaire exploitable sur tableur à partir de ce logiciel
"gros système" permettra prochainement aux trésoriers municipaux de disposer
d'une sélection régionale de ces bases statistiques.
Les analyses financières des comptes des communes que réalise le Trésor public
relèvent avant tout de l'initiative du trésorier municipal.
Mais, dans une optique de service public, cette initiative doit pouvoir s'appuyer, de
façon concrète, sur une méthode, des outils, une documentation.
À cet égard, il faut souligner que les réalisations de trésoriers municipaux sont
renforcées par les initiatives et les moyens que les trésoriers-payeurs généraux et
les receveurs des finances consacrent, en région et en département, à une meilleure
connaissance des finances publiques locales.
| Des flux budgétaires
aux flux de trésorerie |
© Ministère de l'Économie, des Finances et
de l'Industrie - 30/10/98
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Mise à jour le 15 octobre 1999
