Ce rapport de l'Observatoire des finances locales dresse pour la sixième année un état des lieux des finances locales. Il s'efforce d'apporter un éclairage le plus complet possible à ses destinataires.

Chaque année, des modifications et améliorations sont apportées pour répondre aux attentes et réflexions des membres de l'Observatoire.

En 2001, l'étude doit intégrer une mise en garde sur les difficultés de lisibilité des résultats liées à la multiplication des mouvements financiers, entre collectivités mais aussi entre l'État et les collectivités, conséquences de nombreuses mesures législatives.

En effet, depuis 1999, mais surtout à partir de l'exercice 2000, les finances des collectivités locales enregistrent de nombreuses modifications dans la nature de leurs ressources et dans la répartition de leurs compétences.

La fiscalité locale a ainsi été profondément remodelée : suppression de la part "salaires" de la taxe professionnelle" qui s'étale sur cinq ans à partir de 1999, suppression de la taxe d'habitation des régions qui a fait l'objet d'un dégrèvement en 2000 puis sera compensée sur un rythme calqué sur celui des dotations de l'État, modifications sur les droits de mutations, et enfin suppression de la vignette 2001 pour une grande partie des contribuables.

De plus, les communes et les départements ont intégré en 2000 les conséquences la loi portant création de la couverture médicale universelle (suppression des contingents communaux d'aide sociale et de l'aide médicale).

Ces mesures sont souvent neutres financièrement : une baisse de recettes accompagne une perte de compétence ou une compensation vient se substituer à la perte de recettes fiscales, mais elles perturbent les évolutions et volumes observés dans les budgets et comptes des collectivités locales.

Parallèlement, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale modifie profondément l'organisation du territoire.

Les conséquences de ce développement de l'intercommunalité sont difficilement mesurables, elles prennent entre autres la forme de transferts entre catégories de collectivités (la fiscalité des EPCI se substitue à celles des communes, une partie des frais de personnel et des investissements également).

L'ensemble de ces nouveautés, auquel on peut ajouter l'expérimentation en 2001 par 16 départements de la nouvelle nomenclature M52, encourage chacun à pratiquer une lecture prudente des évolutions des finances locales sur la période récente. Ce rapport tente d'y apporter les éclairages nécessaires.

Comme pour les années précédentes, ce document comporte des annexes auxquelles le lecteur pourra se référer afin d'entrer dans les détails des sujets abordés dans le texte présenté en première partie.

Parmi ces annexes, outre la première consacrée aux comptes des APUL, on retrouve les fiches financières sur les collectivités locales (annexe 2) accompagnées d'une nouvelle partie consacrée à la trésorerie (annexe 2 bis) et complétées par une étude des disparités au sein des communes (annexe 4), les collectivités d'outre-mer sont traitées spécifiquement dans l'annexe 3.

Le rapport présente également deux dossiers particulièrement importants dans le contexte décrit plus haut : un dossier sur la fiscalité (annexe 8) et un autre sur les concours financiers de l'État (annexe 9).

Les informations sur les groupements, et notamment ceux dotés d'une fiscalité propre, sont distribuées sur deux annexes (6 et 7) ; la première décrit les aspects démographiques et géographiques, et la seconde concerne les aspects financiers. Dans cette annexe 7, le lecteur trouvera notamment des informations très récentes concernant les inscriptions budgétaires 2001 des 90 communautés d'agglomération.

Pour finir, le rapport met l'accent sur deux sujets importants pour les responsables et élus locaux : le premier concerne les effectifs et frais de personnel (annexe 10) avec des développements sur les emplois jeunes et sur les 35 heures et le second traite de l'eau et des collectivités locales (annexe 11).

L’élaboration de ce rapport s’est heurtée à certaines difficultés et contraintes méthodologiques qu’il semble important de préciser :

- si les informations financières sur les budgets principaux des collectivités locales et certains EPL sont maintenant assez fines et disponibles dans des délais toujours améliorés, il n’en est pas de même pour certaines structures locales influentes telles que les SEM par exemple, et pour les budgets annexes qui ne sont pour l’instant pas traités ;

- les informations sur l’exercice 2001 utilisées dans ce rapport sont des prévisions ou des estimations à interpréter avec prudence. Elles reposent pour certaines d’entre elles sur les inscriptions aux budgets primitifs (départements et régions) actualisées à partir d’autres informations fiscales ou économiques.

De plus, le lecteur est avisé que les informations sur l’exercice 2000 sont des premiers résultats sujets à réajustements ;

- les volumes ou croissances indiqués pour l’ensemble des collectivités locales ne reposent pas sur des consolidations des comptes locaux, en ce sens qu’ils ne neutralisent pas les transferts entre collectivités.

Les principales sources d’informations sont issues de la direction générale de la comptabilité publique, de la direction générale des impôts, de l’Insee, et de la direction générale des collectivités locales.

D’autres sources, trop nombreuses pour être citées ici, ont été utilisées pour ce document, elles sont nommées individuellement lors de leur utilisation.

En 2000, les dépenses de gestion des collectivités territoriales qui regroupent l'ensemble des dépenses de fonctionnement hors intérêts de la dette ont globalement stagné (+0,2%), mais cette absence de croissance, inhabituelle pour ce type de dépenses, n'est en fait que la conséquence des différentes mesures prises par l'État et mises en place sur cet exercice. Il s'agit principalement des effets liés à l'application de la loi portant création de la couverture maladie universelle dite "CMU" (voir ci-dessous).

A législation "CMU" constante, c'est à dire avant suppression des contingents communaux d'aide sociale (CCAS) et de l'aide médicale des départements, les dépenses de gestion des collectivités territoriales augmentent d'environ +3,9% en 2000.

Principalement due à l'augmentation des frais de personnel, cette croissance a également pour origine le poste des achats et charges externes. Alourdies par les prix de l'énergie, ces dépenses augmentent de plus de 20% dans les régions et de 5,6% dans les communes. Dans les départements, la perte de l'aide médicale se traduit principalement par une baisse de 5,2% sur ce poste.

En 2001, les départements et les régions affichent une nouvelle progression de leurs dépenses de gestion : +3,7% pour les premiers et +4% pour les secondes (hors Ile-de-France).

Dans les départements, les dépenses liées à leur principale compétence transférée, l'aide sociale, devraient progresser faiblement, autour de +0,7%. De même les dépenses de fonctionnement sur la voirie semblent marquer le pas et stagner. En revanche les dépenses en travaux, fournitures et services progresseraient de l'ordre de 4%.

Dans les régions, les transferts versés constituent près de 80% des dépenses de fonctionnement, ils devraient augmenter de 3,6% (+8,6% avec Ile-de-France), ils traduisent l'exercice des compétences régionales, notamment en terme de formation professionnelle (40% de ces transferts). Sur cette compétence l'ensemble des dépenses ne devrait croître que très faiblement en 2001 (+0,5%).

Ces prévisions faites par les départements et régions tendent à montrer que les collectivités territoriales restent attentives à la maîtrise de leurs dépenses de gestion quand elles en ont les moyens. Elles développent depuis plusieurs années des politiques de compression des coûts avec comme objectif premier de stimuler l'autofinancement. Mais les reprises enregistrées sur les achats et charges externes indiquent également que les marges de manœuvre pour y arriver se resserrent et qu'une grande partie des économies est probablement déjà faite.

Une voie complémentaire pour les collectivités locales consiste maintenant à développer des économies d'échelle en s'appuyant notamment sur le renforcement des structures intercommunales.

Les dépenses de gestion des collectivités territoriales sont en fait depuis plusieurs années tirées à la hausse par des frais de personnel dynamiques. Les collectivités se sont en effet attachées avec succès à contenir leurs charges de gestion courante sans pour autant réussir à maîtriser sur le même modèle l'évolution de leurs frais de personnel. Ces derniers affichent en 2000 pour les collectivités territoriales une croissance de +3,9% qui passe à +5,7% si on intégre les groupements à fiscalité propre.

Le développement de ces structures intercommunales, surtout à partir de 2000, joue un rôle important dans la répartition de la masse salariale entre les différentes catégories de collectivités. On assiste en effet à un transfert de personnels des communes vers les groupements qui accompagne celui des compétences. Les EPCI à fiscalité propre représentent, en 2000, 7% du total des frais de personnel contre 4% en 1993. Parallèlement, les communes ont vu leur part logiquement diminuer et passer de près de 82% en 1993 à 78% en 2000. D'abord progressif, ce transfert s'est accéléré en 2000 avec l'entrée en vigueur de la loi "intercommunalité" (voir encadré ci-dessous).

Les premières prévisions sur les départements et les régions (+6,4%) laissent penser que l'exercice 2001 devrait voir se poursuivre un rythme de progression pour les frais de personnel assez proche de celui de 2000, accompagné de la poursuite des transferts vers les structures intercommunales toujours plus nombreuses et plus actives.

En plus des mouvements intra-collectivités, ces dépenses sont soumises à plusieurs types de mesures et événements, récents ou non, aux conséquences importantes.

Les frais de personnel doivent ainsi amortir les effets en année pleine des revalorisations salariales et des hausses successives des taux de contribution employeur (+0,5 point en 2000 comme en 2001).

Ils doivent également faire face aux effets, difficilement mesurables, du glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui traduit l'avancée en âge et en grade des personnels de la fonction publique territoriale.

A ces événements maintenant bien connus, viennent s'ajouter les effets sur plusieurs années des deux principales mesures gouvernementales sur l'emploi, à savoir le passage aux 35 heures et les emplois jeunes (voir annexe 10). Ces deux aspects de la politique salariale du secteur local ont des conséquences difficilement estimables.

On peut cependant déjà mesurer le succès du système des emplois jeunes dans les collectivités locales, d'après le ministère de l'emploi et de la solidarité 64240 emplois ont été créés au 30 avril 2001. Ces emplois jeunes sont financés à hauteur de 80% du Smic par l'État pendant les 5 années que durent les contrats. La première grosse année en terme de sortie de ces contrats pour les collectivités locales sera 2003 avec près de 27 000 "sorties" estimées qui soulèvent un certain nombre de questions quant à la pérennité et aux conséquences financières de ces postes. L'État vient de répondre aux inquiètudes des responsables locaux en présentant son plan d'action pour la suite : développement des modalités d'accès à la FPT (concours spécifiques), création de nouvelles spécialités au sein des cadres d'emplois existants voire de nouveaux cadres d'emplois et aides financières pour les communes aux moyens limités. Ce plan est également accompagné d'un processus de soutien pour les associations (82 000 emplois jeunes) dont certaines sollicitent d'ores et déjà les collectivités locales sur le sujet.

Malgré tout et au-delà de son succès et des réussites qu'il a entraînées, notamment en terme de nouveaux services de proximité, ce dispositif représente un coût supplémentaire pour les collectivités locales qui viendra soutenir la croissance des frais de personnel sur plusieurs années.

Parralèlement, les collectivités locales vont devoir intégrer les nouvelles donnes liées aux 35 heures instituées dans le cadre de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique. Les effets de cette mesure sur les finances locales sont difficilement mesurables. On peut juste observer la situation actuelle : en 2000, plus de la moitié des communes de plus de 10 000 habitants et un cinquième des départements ont d'ores et déjà adopté une durée de travail inférieure à 39h. Les autres collectivités mettent actuellement le dispositif en place sans qu'il soit possible d'en mesurer l'impact ; en tout état de cause il n'a pas été prévu de mesures financières d'accompagnement spécifiques pour les collectivités locales.

Face à ces dépenses de fonctionnement aux évolutions perturbées par les effets de la loi "CMU", les recettes de fonctionnement des collectivités territoriales intègrent également en 2000 les conséquences des mesures et lois récentes, leur progression est estimée à +0,6%.

La fiscalité directe et indirecte du secteur local poursuit sa mutation, elle est en effet le sujet de plusieurs mesures législatives visant à alléger la pression fiscale sur les ménages comme sur les entreprises : réforme de la taxe professionnelle (voir annexe 8-C), suppression de la taxe d'habitation des régions, suppression de la vignette et réforme des droits de mutation.

De plus, l'intercommunalité à fiscalité propre se développe en 2000 et 2001, et notamment sous forme TPU, ce qui provoque un transfert de la fiscalité des communes vers les groupements, dont une partie se retrouve reversée aux communes mais sans figurer dans les recettes fiscales.

En tout, les impôts et taxes des collectivités territoriales (i.e. hors EPCI) stagnent en 2000.

Si on regroupe l'ensemble des collectivités territoriales, communes, départements et régions, leur produit des 4 taxes (non compris les compensations) diminue de 3,0%. Les compensations augmentent de +14%. Ce qui aboutit à un léger recul du total des deux. Ce repli est dû au développement des structures intercommunales prélevant une fiscalité directe ; leur produit progresse en effet "à législation constante" de plus de 50% : si on ajoute les impositions de ces structures à celui des autres collectivités Leur produit 4 taxes hors compensations augmente de 1,5% en 2000.

Pour illustrer plus particulièrement le développement des EPCI à taxe professionnelle unique (TPU), on peut indiquer que le produit de cette taxe sur les communes seules diminue de 15% en 2000 (hors effet de la réforme de taxe professionnelle) alors que celui des groupements progresse de 84% soit un volume supplémentaire de 14 MdF (2,1 Md€).

La croissance des produits 4 taxes serait encore plus élevée sans les effets de la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle. Si l'on exclut ces effets en réintégrant les compensations qui en découlent, le produit 4 taxes en 2000 progresse de +4,3%. Cet accroissement repose uniquement sur le dynamisme des bases, et notamment de taxe professionnelle (+6,3%) : les taux d'imposition sont une nouvelle fois stables pour les communes et groupements ; ils diminuent en moyenne très légèrement dans les départements et augmentent pour les régions sous l'influence de quelques régions.

Depuis 1997, les collectivités dans leur ensemble ont adopté une politique rigoureuse de limitation de la progression des taux d'imposition, comme le montre le graphique suivant.

Les taux de taxe professionnelle, de taxe d'habitation et de foncier bâti avaient progressé en moyenne annuelle de 2,6% à 2,7% sur la période 1994-1996, ils ont ensuite sur les 4 années suivantes augmenté de seulement 0,6% par an. La transformation ou la création de nouveaux groupements, notamment à taxe professionnelle unique, n'ont ainsi pas provoqué de hausse des taux et les collectivités locales ont su profiter des évolutions favorables des bases d'imposition.

En 2001, les régions et les départements confirment leur désir de limiter la pression fiscale, les départements diminuent même en moyenne leur taux de taxe d'habitation de 1% et leur taux de TP de 0,6%. Ils devraient être accompagnés sur le chemin de la limitation fiscale par les communes dont les équipes dirigeantes, qu'elles soient nouvelles ou renouvelées, se sont souvent engagées à contenir la fiscalité, en s'appuyant sur la progression des bases.

Ces dernières, selon les premières estimations, devraient être assez dynamiques en 2001 avec notamment une progression de 3,6% (+2,3% en francs constants) pour les bases de taxe d'habitation et de 5,1% (+3,0% en francs constants) pour la TP "à législation constante".

Par ailleurs, en 2001, l'influence de l'intercommunalité devrait être encore plus nette : la part des bases de TP des EPCI à taxe professionnelle unique dans le total des bases TP était de 7% en 1999, elle est maitenant de 34%.

En terme de réformes fiscales sur le produit 4 taxes, l'exercice 2001 est la troisième année sur les cinq que dure la mise en place de la réforme des bases de taxe professionnelle. Ces dernières seront à terme amputées de la totalité de la part "salaires" afin de soulager les entreprises. En 2001, 19% des bases communales sont d'ores et déjà éxonérées, dans deux ans ce taux sera de 33,6%, objectif de la loi. En tout, les compensations versées par l'État au titre de la taxe professionnelle ont été multipliées par 2,5 entre 1998 et 2001 et atteignent plus de 35 MdF (5,4Md€).

2001 est également la deuxième année d'application de la suppression de la taxe d'habitation des régions dont la compensation représente pour l'État un coût de 6,2 MdF (0,94 Md€). Le montant total des compensations de taxe d'habitation pour l'ensemble des collectivités locales s'élève à 13,4 MdF (2,04 Md€), soit une augmentation de 80% en deux ans.

Comme le montre le graphique ci-contre, la part de l'État dans la fiscalité directe locale (compensations et dégrève-ments) est restée relativement stable entre 1994 et 1998 autour de 22%, elle est ensuite passée à 24% en 1999, 29,0% en 2000 et on peut l'estimer aux alentours de 31,4% en 2001 (estimation faite en prenant des montants estimés pour les compensations et dégrèvements et en faisant l'hypothèse de taux constants pour les communes et EPCI en 2001).

En ce qui concerne la taxe et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM ou REOM, voir annexe 8-D), on ne dispose pas d'informations relatives à l'exercice 2001 mais on sait qu'en 2000, 86,9% des communes françaises ont prélevé directement ou par l’intermédiaire d’un groupement une TEOM ou une REOM pour un montant total de 21,2 milliards de francs. Le produit de la TEOM s’est élevé à 19,0 milliards de francs (2,90 Md€, en augmentation de 3,4% par rapport à 1999), celui de la REOM à 2,2 milliards de francs (0,33 Md€, plus de 20% de hausse). Près de 90% de la population était assujettie à la taxe ou à la redevance. La REOM concerne un peu plus d’un habitant sur dix.

Les impôts indirects bénéficient, en 2000 comme les bases de TP, de la croissance et notamment de ses conséquences sur les marchés de l'immobilier et de l'automobile. Les produits perçus par les collectivités territoriales progressent de 4,3% en 2000.

Mais là aussi l'actualité législative modifie et réorganise les relations des collectivités avec leur fiscalité : droits de mutation et vignette automobile sont l'objet de réformes entreprises par l'État (voir ci dessous). En 2001, suite à la suppression de la vignette, le produit des impôts et taxes hors celui perçu au titre des 4 taxes ne devrait plus représenter que 15% des recettes de fonctionnement des départements (contre 21% de 1998 à 2000).

Les mesures prises par l'État et les politiques fiscales mises en place par les collectivités locales ont eu comme conséquence un relâchement très net de la pression fiscale prélevée au titre des ressources des collectivités locales depuis quelques années. Cette détente fiscale s'applique à tous les contribuables, aux particuliers (taxe d'habitation, vignette, droits de mutation) et au secteur privé ("part salaire" de la taxe professionnelle, droits de mutation).

Les dotations perçues par les collectivités locales sont également recomposées en fonction des mesures déjà citées : loi portant création de la "CMU", réforme de la fiscalité et surtout loi de 1999 sur l'intercommunalité.

En 2000, les communes ont perdu une partie de leur DGF correspondant aux contingents communaux d'aide sociale, cette part est redistribuée aux départements. Elles cèdent dans le même temps une partie de leur fiscalité aux groupements, mais récupèrent un montant important de reversements fiscaux (près de 13 MDF, soit 2 Md€). La structure des recettes des collectivités locales en est profondément transformée.

L’année 2001 a constitué la troisième année d’application du contrat de croissance et de solidarité, dont la prolongation en 2002 a été annoncée par le Premier ministre.

Conformément à ce contrat, qui prévoit une indexation de l’enveloppe intégrant, en plus de l'indice prévisionnel de l'évolution des prix à la consommation hors tabac, une fraction croissante du taux de progression du PIB (20% du PIB en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001), le taux d'indexation de l'enveloppe normée s'est établi en 2001 à + 2,32 %, assurant aux collectivités locales une progression notable de leurs dotations sous enveloppe, soit + 3,7 MdF (0,56  Md€). Le montant total des dotations sous enveloppe s’établit ainsi en 2001 à 170 MdF (25,9  Md€), auxquels il faut rajouter 12,8 MdF (1,95  Md€) au titre de la compensation de la suppression de la vignette automobile intégrés en 2001 dans la dotation générale de décentralisation.

S'agissant des dotations hors enveloppe, la forte progression des montants tient essentiellement à la compensation de la réforme fiscale engagée depuis 1999, et qui concerne la suppression progressive sur cinq ans de la part salaires des bases de la taxe professionnelle (35 MdF, soit 5,34 Md€), la suppression des droits régionaux de mutation à titre onéreux (5,1 MdF, soit 0,78  Md€), la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation (6,1 MdF, soit 0,93  Md€), la réduction des droits départementaux de mutation à titre onéreux (4,7 MdF, soit 0,72  Md€, intégrés dans la dotation générale de décentralisation) et la suppression de la vignette automobile (12,8 MdF, soit 1,95  Md€, également intégrés dans la DGD).

La DGF augmente quant à elle de + 3,42 %, contre une progression limitée à + 0,82 % en 2000. La forte progression de la DGF tient aux indices utilisés pour l’indexation, à savoir l’inflation et la croissance du PIB, qui avec respectivement 1,2 % et 3,4 % sont favorables aux collectivités locales. Joue également l’effet du recalage de la DGF pour 2000, les indices utilisés lors du recalage (1,4 % pour l’inflation, 2,9 % pour la croissance du PIB) étant sensiblement supérieurs aux indices prévisionnels utilisés pour la détermination initiale de la DGF 2000 (0,9 % pour l’inflation et 2,3 % pour le PIB).

S’agissant de la dotation forfaitaire des communes, le comité des finances locales a fixé son taux d’indexation pour 2001 à 51 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources affectées à la DGF, soit + 1,74 %, ce qui, compte tenu de la croissance de la population constatée par ailleurs à la suite du recensement général de 1999, a conduit à un taux d’évolution total de la dotation forfaitaire de + 2,09 %.

En ce qui concerne la DGF des départements de métropole, la dotation forfaitaire a crû en 2001 de + 4,67 % et la dotation de péréquation de + 2,90 %. Les crédits de la dotation de fonctionnement minimale (DFM), destinée aux départements les plus défavorisés de métropole et d’outre-mer, ont augmenté, majoration comprise, de + 5,95 %.

La masse de la dotation d’intercommunalité a crû en 2001 de + 26 % et s'établit à 8,9 MdF (1,36 Md€), dont 2 MdF " hors DGF " destinés au financement des nouvelles communautés d’agglomération (40 communautés d'agglomération de plus au 1^er janvier 2001, soit 90 en tout). Au 1^er janvier 2001, on recensait, avec 2 000 EPCI à fiscalité propre, 155 groupements à fiscalité propre de plus qu'en 1999, soit + 8 %. L’augmentation de la population regroupée est de 3,3 millions, soit +9% par rapport à l’année précédente. On compte 410 communautés de communes à taxe professionnelle unique (TPU), dont 287 bénéficiant de la bonification de la DGF prévue à l’article L 5211-29 du CGCT.

L’année 2001 aura été marquée par la poursuite de l’important effort de péréquation engagé les années précédentes.

La dotation de solidarité urbaine (DSU) a ainsi bénéficié, non seulement de l’abondement de 500 MF (76,2 M€) prévu pour chacune des années 1999, 2000 et 2001 par l’article 59 de la loi de finances pour 1999, mais d’un abondement supplémentaire de 350 MF (53,4 M€), permettant de maintenir en 2001 le niveau de la DSU en dépit de la pression exercée sur elle par le fort développement de l’intercommunalité. L’architecture de la DGF fait en effet de la DSU et de la DSR le solde de la dotation d’aménagement après prélèvement au titre du financement de l’intercommunalité.

De son côté, la première fraction, dite " bourgs-centres ", de la dotation de solidarité rurale (DSR) a bénéficié, comme en 2000, d’un abondement spécifique de 150 MF (22,9  M€), assurant une progression de + 3,4 % de cette fraction de la DSR.

Par ailleurs, le dispositif de modulation et de compensation des pertes de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) mis en place en 1999 et reconduit en 2000 a été prolongé en 2001.

La DCTP, hors réduction pour embauche ou investissement (REI), ayant conservé sa fonction de variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'État, l’application du contrat de croissance et de solidarité aurait dû conduire en 2001 à une diminution de - 5,44 %. Cette baisse a été en réalité portée à - 8,59 % à la suite du prélèvement sur la DCTP de 827 MF (126,0 M€) permettant de financer le développement des communautés d’agglomération.

Comme en 1999 et en 2000, certaines collectivités locales, parmi les plus défavorisées, ne supportent en réalité en 2001 que la moitié des pertes de DCTP qu'elles auraient normalement dû enregistrer, soit - 4,29 %. En revanche, les autres collectivités doivent prendre à leur charge cette nouvelle diminution de DCTP. Leur propre taux de diminution s’établit ainsi en 2001 à - 19,29 % pour les communes, - 9,07 % pour les départements et - 11,29 % pour les régions.

De plus, il a été décidé de reconduire le dispositif qui prévoit qu'une seconde part du FNPTP compense pour les collectivités les plus défavorisées la baisse de DCTP enregistrée d’une année sur l’autre. Afin que ce dispositif ne pèse pas trop sur la répartition du FNPTP, la dotation de majoration du FNP bénéficie en 1999, 2000 et 2001 d’un abondement budgétaire de 150 MF (22,9 M€).

Le montant cumulé des compensations versées en 2001 par le FNPTP au titre de 1999, 2000 et 2001 s’élève à 1 233,5 MF (188 M€).

Depuis maintenant plusieurs années, les collectivités locales s'efforcent d'augmenter leur épargne afin d'autofinancer au maximum leurs dépenses d'investissement. Cet objectif, déjà réalisé sur l'épargne de gestion qui mesure l'excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses de gestion, est en plus favorisé par une baisse très nette des volumes d'intérêts de la dette jusqu'en 2000 mais qui pourrait se tasser en 2001.

Les frais financiers poursuivent en 2000 leur mouvement à la baisse pour les collectivités locales (-7,6%).

Depuis 1994, le volume des intérêts de la dette a régulièrement et fortement diminué pour atteindre en 2000 son niveau de 1985 en francs courants, soit 25,4 MdF (3,87 Md€).

Cette diminution importante des frais payés par les collectivités locales résulte dans un premier temps d'une gestion active de la dette sous la forme maintenant bien connue des multiples réaménagements de celle-ci : les collectivités négocient avec leurs banques depuis maintenant de nombreuses années. En s'appuyant sur la baisse des taux d'intérêt enregistrée jusqu'en 1999, elles renégocient leurs anciens emprunts, parfois en allongeant la durée d'amortissement. Ces pratiques s'accompagnent par ailleurs de la baisse mécanique des frais financiers assis sur les emprunts à taux variable.

La deuxième raison qui explique la baisse des intérêts de la dette est plus récente ; elle est directement liée à la baisse du stock de dette à long et moyen terme enregistrée depuis 1997 au sein des collectivités territoriales (le désendettement dépasse les 40 MdF en 4 ans).

La baisse des intérêts de la dette en 2000 ne s'applique bien entendu pas au volume des EPCI à fiscalité propre dont le développement engendre une hausse de près de 25% de ce poste. Cette progression ne modifie cependant pas la tendance générale et on peut estimer à -4,8% le repli des frais financiers sur l'ensemble des collectivités locales.

En 2001, les régions et départements sont moins optimistes et affichent un recul moindre des intérêts de la dette, voire une stagnation pour les départements. Du coup et en raison de la prévision d'une poursuite du désendettement, le "taux d'intérêt moyen" qui rapporte le montant des intérêts de la dette au stock en début d'exercice devrait interrompre sa baisse entamée depuis près de 10 ans.

En terme de frais financiers, une attention toute particulière devra être portée sur l'évolution des frais liés à l'utilisation des nouveaux produits type CLTR (crédit long terme renouvelable) qui se sont multipliés sur le marché bancaire. Les collectivités utilisent des produits de plus en plus complexes comme outils de gestion sans qu'il soit possible d'en mesurer l'ensemble des conséquences à moyen terme. Ces mouvements perturbent en revanche de manière immédiate la lisibilité des comptes de l'ensemble des collectivités locales.

Depuis maintenant plusieurs années, les collectivités locales disposent dans leur ensemble d'un niveau d'épargne important qui s'appuie sur des recettes fiscales soutenues par la croissance et sur une gestion rigoureuse des dépenses de gestion avec une politique de compression des coûts de fonctionnement et des frais financiers.

On remarque cependant que cette bonne tenue de l'épargne s'applique sur l'ensemble des collectivités locales avec une certaine disparité ; ainsi quelques collectivités prises individuellement n'en bénéficient pas et on observe dans les communes de plus de 10 000 habitants que le développement de l'autofinancement est plus fort pour celles dont les marges sont déjà bonnes (voir annexe 5-A). Il résulte de ce dernier point un accroissement des écarts de situation.

L'épargne de gestion qui mesure le surplus de recettes de fonctionnement sur les dépenses de gestion est entre 1996 et 1999 très dynamique, +34 MdF (5,20 Md€) sur ces quatre années pour l'ensemble des collectivités territoriales et des groupements.

Le mouvement se poursuit en 2000 mais à un rythme inférieur, sauf pour les départements. Le solde supplémentaire s'élève toutefois à plus de 4 MdF.

En 2001, les départements et les régions prévoient une nouvelle progression de leur épargne de gestion (de près de 4%).

De cette épargne, il faut déduire le montant des intérêts de la dette pour obtenir l'épargne brute (ou autofinancement brut). Cette dernière profite donc de la poursuite de la baisse des frais financiers et affiche une croissance très forte sur la période 1996-1999, entre +6% et +12% pour les collectivités locales en fonction des années.

En 2000, l'épargne brute enregistre une nouvelle hausse, +4% sur l'ensemble des collectivités locales. Bien qu'importante, cette hausse est la plus faible depuis les 5 dernières années, elle masque surtout une grande disparité entre niveaux de collectivités, dans le détail on s'aperçoit que l'épargne marque le pas dans les communes (+0,4%) en raison d'une croissance "à législation constante" plus forte des dépenses (+3,3%) que des recettes (+2,8%) mais elle est très dynamique dans les départements (+11,5%).

Le volume de l'épargne brute sur l'ensemble des collectivités locales avoisine en 2000 les 160 milliards de francs (24,4 Md€), contre moins de 110 (16,8 Md€) en 1995.

Les premières indications sur 2001 laissent à penser que l'épargne brute devrait poursuivre sa croissance : +4,0% prévus par les départements et +4,5% pour les régions en s'appuyant sur des recettes suffisamment dynamiques.

La bonne tenue de l'épargne des collectivités locales s'accompagne de recettes d'investissement hors emprunts dynamiques pour les communes en 2000.

En effet, après plusieurs années de baisse et deux années de légères reprises, l'exercice 2000 est marqué par une croissance soutenue des recettes d'investissement hors emprunts. Ce sont les communes et les groupements à fiscalité propre qui créent l'événement avec une hausse prévue pour les premières des subventions et participations de plus de 18%, soit une augmentation de 6 MdF (0,9 Md€). Les groupements de leur coté confirment leur rôle d'investisseur et voient leurs recettes d'investissement hors emprunts doubler sur cet exercice.

Les collectivités profitent de l'augmentation du FCTVA, qui repose sur les investissements des années précédentes et notamment du sursaut enregistré en 1998. De plus, le FCTVA des communes a été abondé pour permettre le remboursement en année n (et non plus n+2) des dépenses de TVA liées à la réparation des dégâts causés par la tempête de décembre 1999.

En conséquence, le FCTVA versé aux communes a progressé de 17% en 2000.

Au total, les recettes d'investissement des collectivités locales dépassent en 2000 les 100 MdF (15,2 Md€), cette hausse les replace à un niveau supérieur à celui de 1994, dernière année avant les baisses observées entre 1995 à 1998.

Ce dynamisme des recettes n'est en fait pas partagé par les départements et les régions, il ne devrait toujours pas l'être en 2001 où les prévisions font état d'une stagnation pour les régions et d'une légère progression pour les départements (+2,5%).

En 2001, le FCTVA devrait poursuivre sa croissance (+7,7% prévu au PLF 2001) pour atteindre un montant de 23,5 MdF (3,58 Md€) qui profiterait principalement aux communes au vu de leurs investissements 1999 (+5,0%).

L'autofinancement permet aux collectivités territoriales de financer une bonne partie de leurs nouveaux investissements, or ces derniers sont en nette reprise en 2000 : +13,2% dans les collectivités territoriales et +46% pour les groupements à fiscalité propre. Ces derniers bénéficient de la création de nouvelles structures qui viennent augmenter leur volume budgétaire.

Dans les communes, après le sursaut de 1998 (+12,2%) et la hausse de 1999 (+5,0%), l'exercice 2000 se caractérise par une forte augmentation (+19,0%), l'effet "cycle électoral" est de nouveau visible avec de forts montants d'investissement à la veille des élections municipales. Le phénomène est d'autant plus marqué que l'avant dernier mandat avait fait exception à la règle : les dépenses d'équipement n'ont pas chuté après les élections de 1989 et ont connu une longue période de récession à partir de 1993 et jusqu'en 1998, sans reprise à la veille des municipales de 1995.

Le niveau des investissements directs en 2000 dépasse même le plus haut niveau jamais atteint par les communes (97,1 MdF, soit 14,80 Md€, en 1993), il est en effet estimé en 2000 à un peu moins de 110 MdF (16,8 Md€).

Cette reprise est étroitement liée au fait que les communes ont retrouvé des marges de manœuvre financières saines et importantes, car dans la mesure du possible les collectivités tiennent à éviter le recours à l'endettement. Jusqu'en 1998, elles ont repoussé au maximum leurs investissements, notamment ceux qui induisent des charges de fonctionnement, dans l'attente de nouveaux moyens financiers en terme d'autofinancement. De plus, une partie des investissements qu'il restait à réaliser touchaient à des domaines comme l'eau ou les déchets qui ont une "visibilité" moins grande que les équipements culturels, sportifs ou éducatifs réalisés dans les années 80. Ces remarques expliquent en partie l'importance de la reprise cumulée sur trois exercices dans les communes.

Parallèlement, une partie des investissements est maintenant réalisée sous la responsabilité des groupements à fiscalité propre. Ces derniers représentent en 2000 près de 15% des dépenses d'équipement brut des collectivités locales, soit deux fois plus qu'en 1995. Compte tenu du nouveau développement des ces structures de coopération 2001 et de la montée en charge progressive des EPCI créés ou développés lors des exercices précédents, cette part devrait croître de nouveau en 2001.

Si l'influence du "cycle électoral" se confirme, les investissements communaux devraient marquer le pas en 2001 avant de reprendre dans les années qui suivent.

L'activité des travaux publics aux 1^er trimestre 2001 apparaît d'ailleurs en net ralentissement. La fédération nationale des travaux publics (FNTP) signale en effet dans sa note de conjoncture de mai 2001 un "net ralentissement de la croissance du secteur au premier trimestre 2001". Il est de plus précisé que "ce moindre dynamisme touche plus particulièrement les travaux destinés à la clientèle publique".

Les départements, de leur coté, affichent en 2001 de nouvelles ambitions pour l'équipement (+8,2%) et pour les subventions versées (+7,7%). Leurs investissements directs pourraient ainsi approcher les 38 MdF (5,8 Md€) et leurs subventions dépasser les 25 MdF (3,8 Md€) soit une augmentation de près de 6 MdF (0,91 Md€) en 3 ans.

Les collèges, notamment, devraient profiter d'une progression importante de moyens (+12%). La croissance des dépenses de voirie est estimée, pour sa part, à +5%.

Dans les régions, l'exercice 2000 se solde sur un léger recul des investissements (-1,5%) que l'on pouvait mettre sur le compte d'une mise en veille avant la mise en œuvre des nouveaux contrats de plan État-Régions (2000-2006) signés au début de l'année et non intégrés aux projets en cours.

Mais les prévisions réalisées par les régions pour 2001 n'annoncent toujours pas de reprise. Elles sont même en léger recul par rapport aux budgets 2000 (-0,9%), et même si ces derniers n'ont pas pu être entièrement réalisés en raison de tensions sur le secteur du BTP, ces prévisions n'augurent toujours pas d'une reprise des investissements directs dans les régions. La dernière hausse sur ce poste remonte à 1997.

Parallèlement leurs dépenses en subventions sont prévues à la hausse (+2,9%).

L'ensemble des collectivités territoriales poursuit en 2000 le mouvement de désendettement général entamé dès 1997 par les communes et les départements (1999 pour les régions). Les ambitions retrouvées en termes d'équipement ne se sont donc pas accompagnées d'une reprise de l'endettement.

Au contraire, le dynamisme de l'épargne et celui des recettes d'investissement des collectivités locales ont permis de financer des investissements en forte progression tout en conservant comme priorité le désendettement. Les collectivités dégagent depuis 1996 une capacité de financement venue se substituer à un besoin de financement caractéristique du début des années 90.

Sur l'ensemble du champ des administrations publiques locales (APUL, voir annexe 1), l'évolution de la capacité de financement est présentée sur le diagramme ci après.

Ces efforts consentis par le secteur local pour dégager une capacité de financement ont constitué un objectif permanent et nécessaire à la reprise des investissements.

Grâce à ces marges de manœuvre, en quatre ans ce sont plus de 40 milliards de francs qui ont disparu du stock de la dette à long et moyen terme des collectivités territoriales. Parallèlement, les EPCI à fiscalité propre accompagnent maintenant leur développement d'une augmentation de leur dette, illustration de l'importance des transferts de compétences (+10 milliards en 3 ans, dont la moitié pour l'exercice 2000).

Sur 2001, faire des estimations à partir des prévisions des régions et départements sur la variation de leur endettement est difficile dans la mesure où les taux de réalisation des montants inscrits aux BP sont de plus en plus faibles et variables. On devrait cependant assister à une nouvelle baisse du volume de l'endettement à long et moyen terme pour ces collectivités.

En terme d'emprunts, il faut signaler l'apparition et le développement de nouveaux produits de financement type CLTR ou OCLT dont il est difficile pour le moment de mesurer les conséquences et qui viennent, comme le réaménagement de dette, perturber la lecture des sections d'investissement en gonflant les volumes. A titre d'exemple, pour les régions en 2001, ce sont 8,4 MdF (1,28 Md€) qui sont inscrits dans les budgets au titre de ces produits et des mouvements de réaménagement de dette, montant à comparer à un volume de remboursements "classiques" de dette de 5,9 MdF (0,90 Md€).

Le contexte du secteur local est en pleine transformation. Des lois successives ont modifié de façon très nette la nature et la structure des finances des collectivités locales non seulement en recettes mais aussi en dépenses.

On citera la loi portant création de la CMU qui a touché les budgets communaux et départementaux avec la fin des CCAS et de l'aide médicale, mais aussi une succession de réformes fiscales en faveur des contribuables, particuliers comme entreprises : suppression de la taxe d'habitation des régions et de la part "salaires" des bases de taxe professionnelle, modification sur les droits de mutations et suppression de la vignette. Et enfin, la loi sur l'intercommunalité qui depuis son application a vu se développer de nouvelles structures, notamment à taxe professionnelle unique, avec toutes les conséquences financières en terme de transferts que cela entraîne.

Dans ce contexte législatif animé, les collectivités locales ont poursuivi leurs grands objectifs en terme de gestion et d'investissement.

Elles s'inscrivent ainsi toujours dans une politique de limitation des coûts, même si les marges d'interventions se resserrent et que des contraintes externes telles que les dégâts liés aux tempêtes de fin 1999 ou les augmentations des prix de l'énergie rendent l'exercice plus difficile.

Elles doivent de plus intégrer des frais de personnel en nette progression ; les collectivités locales commencent à faire face aux effets d'une actualité dense sur ce sujet avec le développement des emplois jeunes et les questions sur l'avenir qu'il entraîne, ainsi que le passage aux 35 heures.

En revanche, les frais financiers liés aux emprunts contractés à long et moyen terme ont poursuivi leur décroissance et affichent un niveau très faible, résultat non seulement des baisses de taux d'intérêt et des politiques de réaménagement de la dette qui en découlent mais aussi de la baisse de l'encours.

Compte tenu des incertitudes qui apparaissent sur les taux, il est probable que le montant atteint par ces intérêts de la dette tendra maintenant à la stabilité plus qu'à la forte baisse sur le modèle de la fin des années 90.

En parallèle, les recettes connaissent également des évolutions influencées par l'actualité législative : la fiscalité se réorganise autour d'un produit 4 taxes -et plus particulièrement d'une taxe professionnelle- mutualisé au niveau intercommunal. Les nouvelles communautés d'agglomération se développent, les autres structures prennent un nouvel essor.

Parallèlement, les allégements d'impôts se multiplient pour le contribuable et les collectivités locales voient la part des compensations et dégrèvements augmenter dans leurs recettes.

Si ces mesures peuvent apparaître protectrices dans certains cas elles soulèvent chez les élus de nombreuses interrogations sur l'avenir de la fiscalité locale et l'autonomie financière des collectivités locales.

Les collectivités locales bénéficient en 2000, et très probablement en 2001, d'une bonne dynamique fiscale.

Pourtant, elles restent fidèles à l'un de leurs objectifs des cinq dernières années, à savoir la limitation de la pression fiscale. La croissance de leurs produits repose donc principalement sur celle des bases, en lien étroit avec la croissance économique. Les inquiétudes naissantes sur cette dernière ne manqueront de ce fait pas d'alerter les responsables et élus locaux sur les perspectives à moyen terme.

Les recettes sont d'autre part soutenues par des concours financiers de l'État dont l'évolution est favorable en 2001.

Le pacte de croissance et de solidarité, dont le Premier ministre a annoncé la prolongation en 2002, assure à la DGF son meilleur taux de progression depuis 1996. Il est également marqué par une augmentation très forte de dotation intercommunalité.

Finalement, les collectivités locales ont réussi au cours de ces dernières années à mobiliser une épargne de plus en plus forte. Là aussi, il s'agit clairement d'un objectif atteint pour les élus qui ont fait de ce retour à un autofinancement solide un préalable à la reprise de l'investissement.

Depuis 1998, les communes ont en effet relancé leurs programmes d'investissement et elles rattrapent les chutes observées sur les exercices précédents.

On note de plus un retour de l'effet "cycle électoral" avec une forte hausse des investissements directs en 2000, année pré-électorale. L'exercice 2001 pourrait cependant se révéler plus calme sauf pour les départements qui affichent des ambitions importantes.

En terme d'investissement, on rappelle l'importance du secteur des administrations publiques locales qui représentent les deux tiers de l'investissement public.

Ce retour à des dépenses d'équipement brut dynamiques s'accompagne d'un désendettement important des collectivités locales rendu possible par les efforts faits pour dégager une épargne importante.

Forte de leur capacité de financement, les collectivités locales remboursent en effet des volumes importants et limitent le recours à de nouveaux emprunts. Ce sont plus de 40 MdF qui disparaissent du stock de la dette sur quatre ans.

Seuls les groupements de communes, comme conséquence de leur développement et dans le cadre de leurs nouvelles compétences, affichent en 2000 une augmentation de leurs encours de dette.

 Le président Fourcade félicite M. Bourdin, les services de l'administration et les chargés de mission de l'Observatoire pour la qualité du rapport présenté, puis ouvre le débat.

M. Laurent après avoir lui aussi félicité M. Bourdin pour son rapport, suggère l’intégration à l’avenir de développements consacrés à l’endettement des collectivités locales, et plus particulièrement une analyse de la nature et de la durée du stock de la dette¹. Il propose en outre que soient apportés des éclairages sur différentes ressources que peuvent percevoir les collectivités locales (redevances et taxes comme le versement transport²) ainsi qu’une analyse sur les groupements à taxe professionnelle unique et à fiscalité mixte et l’ajout d’un tableau sur l’évolution des coefficients d’intégration fiscale (CIF) et des dépenses de transferts³.

En second lieu, il tient à préciser que l’évolution positive de l’autofinancement des collectivités locales sur les dix dernières années provient pour une partie seulement de la baisse de la dette des collectivités, et que cette amélioration financière est surtout liée à la baisse des taux d’intérêts, facteur conjoncturel sur lequel les collectivités n’ont pas d’influence.

M. Frécon se félicite du suivi et de la vision à long terme apportés par le rapport de l’observatoire, permettant ainsi une anticipation des évolutions en matière de finances locales. A cet égard, il relève que l’annexe consacrée aux comptes de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) fait état d’un retour à l’équilibre dans son résultat de 2001. Ce constat est à replacer dans l’évaluation prospective des comptes de la CNRACL qui avait été présentée lors du premier rapport de 1996 et qui avait alors permis de prendre des mesures au niveau local.

A titre prospectif, il espère que les travaux menés au sein de l’Observatoire des finances locales permettront de répondre aux questions liées à l’avenir du contrat de croissance et de solidarité.

M. Hertzog rappelle aux membres de l’Observatoire les difficultés à dresser un bilan de l’évolution des finances locales du fait des nombreuses ruptures statistiques et modifications induites par les réformes fiscales successives. Il souligne, en matière de statistique financière, l’intérêt qu’il y aurait à systématiser une approche consolidée entre les groupements de communes à fiscalité propre et les trois niveaux de collectivités territoriales⁴.

Par ailleurs, il estime qu’il faudrait marquer plus de prudence vis à vis de la théorie du cycle électoral, et se demande si il n’y aurait pas en fait une concordance entre un cycle économique et cycle électoral.

En outre, il s’inquiète du recul de l’investissement des régions et fait part de sa préoccupation s’agissant de leur perte d’autonomie fiscale et de l’absence de dynamisme de leurs recettes d’investissement.

Il appelle l’attention des membres du comité sur le dernier avis du conseil économique et social en date du 13 juin 2001, sur l’autonomie fiscale des collectivités locales qui évoque la nécessité de la mise en place d’un " véritable " Observatoire des finances locales, sans pour autant faire de proposition sur le plan institutionnel.

M. Fréville constate les réelles améliorations du rapport par comparaison avec celui de l’année passée et les innovations relatives à la coopération intercommunale, comme le détail du calcul du coefficient d’intégration fiscale (CIF).

Comme cela a été réalisé dans certaines publications de la DGCL, il souligne l’intérêt qu’il y aurait à faire un regroupement géographique des dotations perçues par les collectivités et des compensations de dégrèvements accordés à celles-ci, en se référant à un cadre régional, pour mettre en relief les disparités spatiales.

Il s’interroge en outre sur l’écart de 10 milliards de francs existant entre deux tableaux de l’annexe relative aux concours financiers de l’État, l’un présentant le détail des dégrèvements législatifs accordés par l’État aux redevables des 4 taxes directes locales pour un total de 60 110 MF en 2000, et l’autre retraçant l’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités locales avec un montant de 49 984 MF en 2000 au titre des compensations de divers dégrèvements législatifs⁵.

M. Rasera confirme que, sur le terrain, les chambres régionales des comptes ont fait le même constat que le rapport de la bonne situation financière globale des collectivités. Cette évolution positive se traduit, dans le cadre du contrôle budgétaire, par une diminution en 2000 du nombre de saisines des chambres régionales des comptes par le préfet pour des cas de déficit du compte administratif.

Dans le cadre du contrôle de gestion les chambres régionales des comptes ont également constaté des situations de trésorerie excédentaire ou encore une nette reprise des dépenses de personnel. M. Rasera rappelle toutefois les disparités existantes dans les lettres d’observations des différentes chambres et dans la pratique de l’analyse financière.

Il insiste cependant sur le manque d’information concernant les relations financières entre les collectivités locales et leurs satellites (SEM, associations) et rappelle à cet effet les risques des garanties d’emprunts. Il soulève la question de la sincérité des participations des communes au sein des EPCI et s’interroge sur l’adaptation de ces participations au développement de l’intercommunalité. Enfin, dans le cadre du prochain rapport, il souhaite un éclairage sur les provisions faites par les communes.

M. Carrez intervient à propos du débat d’orientation budgétaire pour 2002 qui s’est tenu en mai 2001 et mentionne, que l’excédent de trésorerie des collectivités locales atteindrait en 2001 près de 40 milliards de francs.

Le Président Fourcade propose qu’à l’occasion du prochain rapport, soit examinée la question de savoir si le développement de l’intercommunalité se fait pour les contribuables à prélèvement fiscal constant ou à prélèvement fiscal augmenté⁶.

Il rejoint les préoccupations de M. Rasera, sur les garanties d’emprunt accordées par les communes à leurs satellites (SEM, OPHLM) notamment dans les secteurs du logement, de l’aménagement et de l’urbanisme, et sur la sincérité des provisions.

Le rapport sur l’état des finances locales pour 2001 est approuvé par l’observatoire des finances locales.

1 - Les comptes des administrations locales en 2000. (1 page)

2 - Les finances des collectivités locales (9 pages)

3 - Les départements d'Outre-Mer (2 pages)

4 - Spécificités des départements et régions (2 pages)

5 - Disparités des situations communales (4 pages)

6 - Démographie et géographie des EPCI (6 pages)

7 - Finances des groupements à fiscalité propre et autres EPL (22 pages)

8 - Dossier fiscalité (8 pages)

9 - Les concours financiers de l'Etat  (6 pages)

10 - Fonction publique territoriale et frais de personnel   (7 pages)

11 - L'eau et les collectivités locales.  (5 pages)