INTRODUCTION

 

 

Refonder l’action publique locale

 

 

Par lettre du 13 octobre 1999, le Premier ministre Lionel Jospin a confié à une commission composée de vingt-deux élus locaux et de deux hauts fonctionnaires la mission de débattre des perspectives nouvelles d'évolution de la décentralisation et de formuler des propositions sur son avenir. Il invitait ainsi la commission, dans le cadre d'un “débat pluraliste”, à définir, à la lumière de l'expérience tirée de l'application des lois de décentralisation des années quatre-vingts, de nouvelles étapes à franchir afin de rendre la décentralisation plus légitime, plus efficace et plus solidaire.

 

Compte tenu de sa composition ainsi que du constat de l'existence de nombreux travaux déjà menés ou en cours, notamment au Sénat et au Conseil Économique et Social, sur les questions relatives à la décentralisation, la commission s'est constituée en lieu de débat essentiellement politique dans le souci de faire émerger des réponses aussi consensuelles possibles sur des sujets qui mettent en jeu l'avenir de la démocratie locale. Consciente que la “matière première” de la réflexion existait par ailleurs, elle a limité au strict minimum les auditions de personnalités extérieures. Elle a exclu les débats trop théoriques ou généraux. Elle s'est efforcée de faire la synthèse des points de vue sans masquer les difficultés ou les divergences sur quelques questions clefs.

 

Si la commission n’a pas pu, dans sa composition initiale, adopter le présent rapport, ses débats étaient suffisamment avancés pour que celui-ci reflète au mieux les convergences et différences telles qu’elles avaient été exprimées dans la phase pluraliste des travaux. C’est ainsi que certaines des 154 propositions sont présentées dans les différents chapitres sous la forme d’options.

 

Il n’en reste pas moins que la principale conclusion du groupe, à n’en pas douter unanime, tient à la nécessité de présenter un nouveau grand dessein en matière d’organisation de l’administration territoriale de la France. Les grandes lois de 1982 et 1983 qui rompaient avec une longue tradition jacobine n’ont pas seulement défini une architecture institutionnelle locale. Elles ont surtout engagé un mouvement irréversible de transformation du mode de décision et d’exercice du pouvoir national et local. Elles ont largement contribué à la naissance de la société civile telle que nous la connaissons maintenant.

 

Vingt ans après, à un moment précisément où se font jour des aspirations à un projet global ainsi que des critiques sur une supposée “anorexie démocratique”, l’approfondissement de la décentralisation représente une réponse aussi opportune qu’urgente. La réflexion sur la décentralisation s’inscrit ainsi dans la perspective plus large d’une refondation démocratique de nos institutions déjà engagée par les lois récentes sur la durée du mandat présidentiel, la parité hommes - femmes ou la réduction du cumul des mandats. Elle doit aussi faire sa part aux exigences citoyennes nouvelles en matière d’efficacité de l’action publique, d’association plus complète à la décision, ou d’une meilleure prise en compte des identités culturelles.

 

 

 

Ces recommandations s’inscrivent surtout dans une vision globale de l’évolution de notre organisation territoriale. Il n’existe pas de réflexion qui ne soit “en situation”. Le regard porté sur l’avenir de la décentralisation est celui d’élus sensibilisés par leur expérience et leur vocation à mesurer les changements auxquels les collectivités territoriales sont confrontées, avertis des atouts et des faiblesses de l’organisation locale née au début des années quatre-vingt et porteurs d’une ambition de réforme.

 

Cet indispensable mouvement de réforme, la commission s’est efforcée d’en préciser les contours dans un souci de précision et de réalisme sans toutefois s’attacher à la mise en forme des mesures juridiques qui en découlent nécessairement. Celle-ci appartient à d’autres instances. Toutefois malgré leur apparente diversité et leur inégal degré de difficulté de mise en œuvre, les propositions ont en commun le souci d’adapter notre décentralisation aux grands défis de la période. Elles n’aboutissent cependant pas à remettre en cause le modèle français d’organisation territoriale. Mais elles conduisent à le réformer profondément.

 

Les défis du nouvel âge de la décentralisation

 

Aucune organisation politique ne peut s’abstraire des conditions de son époque. Rétrospectivement les grandes lois d’organisation locales apparaissent comme autant de conquêtes répondant à un certain état de la société. Elles ont constaté et initié des changements considérables. Il n’en va pas différemment des lois de 1982 et de 1983.

 

Certes il n’entrait pas dans les missions de la commission de procéder à un inventaire des transformations actuelles ou prévisibles de la société française. Une telle approche vient d’ailleurs d’être ouverte par le rapport sur les perspectives de la France remis au mois de juillet dernier par le commissariat général du plan au Premier ministre. Ce rapport auquel les principales associations d’élus locaux ont eu l’occasion de participer et de contribuer a le mérite d’éclairer les futurs possibles selon les choix publics exercés. De même les prospectives établies par la Datar, dans le cadre de son étude Aménager la France de 2020, ont permis aux membres de la commission de se situer fût-ce, de façon critique, par rapport aux scénarios actuellement disponibles.

 

L’essentiel, d’ailleurs, n’était pas de se convaincre d’une France en mouvement. Celui-ci est d’autant mieux perçu par les élus locaux qu’ils sont bien souvent les premiers acteurs de ce changement. Il est surtout de définir ce qui, dans cette France qui change, réclame en priorité l’attention et l’action. A cet égard, il est apparu que plusieurs facteurs appelaient des réponses en terme d’évolution de l’organisation locale. Il leur sera ici fait une place particulière non en terme d’analyse théorique mais de positionnement politique.

 

Une géographie humaine profondément différente

 

La première de ces évolutions à incidence forte sur la décentralisation est liée à l’évolution démographique. En vingt ans la géographie humaine de notre pays s’est profondément transformée. Le hasard du calendrier des travaux de la commission a permis d’engager le débat à partir des premiers résultats du recensement effectué en 1999 et de leurs premières analyses effectuées par l’Insee. Il en résulte principalement que la réflexion qui s’engage sur la décentralisation s’applique à une France profondément différente quant à la répartition de sa population de celle qui existait il y a vingt ans.

 

Sans prétendre à une analyse exhaustive de résultats on retiendra surtout du point de vue de la décentralisation deux traits majeurs.

 

 

Villes et campagne : une différence qui s’estompe

 

Tout d’abord la différence qui s’estompe entre villes et campagnes au profit d’un tiers secteur. Certes le mouvement d'urbanisation, continu depuis le XIXème siècle, s'est intensifié ces soixante dernières années. Après l’agglomération parisienne trois ensembles sont devenus millionnaires : ceux de Lyon, Marseille - Aix-en-Provence et Lille.

 

Mais la ville s’est diversifiée. Il faut désormais parler en terme d’aires urbaines. Chacune de ces aires est centrée sur son pôle urbain, ville-centre et banlieue. Au-delà des limites des banlieues, elle comprend une couronne périurbaine, d'habitat plus clairsemé, qui relevait naguère de l'économie rurale, où sont venus s'installer des actifs travaillant dans le pôle. Si donc, on raisonne en aires urbaines, en France métropolitaine, 42 783 000 personnes, soit trois sur quatre, habitent dans l'une des 361 aires urbaines. Il s’ensuit qu’il n’est plus, comme par le passé, possible d’opposer une France des villes et une France des campagnes. Ce constat évident a cependant des conséquences considérables dès lors que l’on envisage l’évolution des structures des collectivités territoriales ou l’organisation des modes de scrutins locaux.

 

Par ailleurs, l'urbanisation a dépassé le cadre strict de la ville traditionnelle. Le concept “urbain” s'est profondément modifié. Certes, de vastes aires urbaines se sont constituées. Désormais les trois quarts de la population vivent sur 20 % du territoire. Mais ces aires urbaines enregistrent en leur sein de vastes déplacements de population. De fait, le périmètre urbain s'étend et la population tend à se concentrer dans les zones urbaines les plus anciennes. La croissance urbaine de la France métropolitaine se localise donc en majeure partie dans les campagnes jouxtant les banlieues. La population augmente le plus autour des pôles urbains (les villes-centre et leur banlieue), dans les couronnes périurbaines, polarisées par un seul pôle, et dans les communes multipolarisées. Cet espace périurbain abrite 9 674 000 personnes. Depuis vingt-cinq ans, il a gagné plus de 3 millions d'habitants. Dans le même temps, les pôles urbains n'en ont gagné que 2 millions, alors qu'ils sont trois fois et demie plus peuplés. Il est clair que la décentralisation ne saurait plus à l'avenir raisonner en terme de zone urbaine s'opposant à des zones rurales. Nous sommes dans un entre-deux.

 

Enfin, des grands territoires se dessinent. En effet, au-delà des aires urbaines, il existe un grand dynamisme des communes proches et des liens entre ces aires urbaines sont en train de s'établir, accentuant encore ce qui est dit plus haut sur la répartition de la population : le Val de Loire se rapproche de l'Île de France, Lyon et Marseille constituent les deux pôles urbains d'un axe fort, Vallée du Rhône - Méditerranée. Se dessinent ainsi quelques grands territoires : un bassin parisien structuré un peu différemment, des zones littorales (Atlantique et Méditerranée), des régions frontalières (Alsace, Nord-Pas-de-Calais) en contact étroit avec leurs voisines des pays mitoyens, enfin, de façon très traditionnelle, des zones le long de grands axes fluviaux et auto-routiers (Rhône, Garonne). Dans ce schéma, des zones rurales restent isolées, sans lien quotidien avec des milieux urbains. Elles constituent une véritable question pour l'aménagement du territoire. On les trouve en particulier dans le centre de la France qui se désertifie.

 

 

 

L'aggravation des inégalités régionales

 

Ce développement reste néanmoins inégal. Durant les années quatre-vingt-dix, les grandes tendances régionales, à l'oeuvre depuis quarante ans, ont persisté, même si elles ont subi quelques inflexions. Les régions du sud-est sont restées les principales terres bénéficiaires, les façades nord et nord-est, encore très peuplées, ont subi l'exode industriel, et le centre de la France a continué de se dépeupler.

 

L'ouest et le sud-ouest ont bénéficié d'une nouvelle dynamique : Pays de la Loire, Midi-Pyrénées, Bretagne et Aquitaine font partie des régions où la croissance a été la plus forte, rejointes, à l'est, par l'Alsace. Cinq régions ont accueilli près de deux tiers de la croissance de la décennie quatre-vingt-dix : Rhône-Alpes, Île-de-France, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Languedoc-Roussillon et Pays de la Loire. En un demi siècle, la population de la façade méditerranéenne s'est accrue des deux tiers, grâce à un apport migratoire important.

 

En revanche, depuis 1990, la population d'Île-de-France a moins augmenté qu'auparavant. Paris a continué à perdre des habitants et les départements de la couronne à en gagner. La dynamique francilienne a franchi les limites régionales pour atteindre les départements situés à sa périphérie. La croissance de l’Île de France a été maîtrisée. Toutefois la conception globalisée de Paris et de sa région est dépassée. Il faut mieux étudier l'intérieur de cette région en promouvant des découpages internes significatifs à partir de critères comme les transports ou les pôles d'activité.

 

Inversement, une vaste partie du territoire a perdu de la population. Le centre de la France a été le plus touché : l'Auvergne et le Limousin. A l'est, la Champagne-Ardenne a rejoint les deux régions déficitaires du Massif central, et la population de la Bourgogne stagne. En revanche, la Lorraine a retrouvé une évolution positive bien que faible. En fait, ce sont toutes les régions situées dans un croissant nord, de la Basse-Normandie à la Lorraine, qui ont présenté une croissance très ralentie.

 

La question centrale, du point de vue de la décentralisation, est l’absence de coïncidence entre bassins de vie et découpages administratifs. Si l'on compare la répartition de la population dans les départements à 200 ans d'écart, on constate une moindre homogénéisation. Dans de nombreux cas, les découpages administratifs infradépartementaux (arrondissements ou cantons) n'ont plus de réalité au quotidien. En revanche, des solidarités et des coopérations locales voient le jour, en particulier, dans le cadre de l'intercommunalité et de la création des pays, souvent sur la base des bassins de vie ou des bassins d'emploi. Ceci est vrai en particulier des 1 849 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui regroupent 21 358 communes.

 

 

Construction européenne et décentralisation

 

Cette question a constitué un point de polarisation des travaux de la commission. Non pas que la construction européenne imposerait un modèle institutionnel unique de collectivité territoriale. Cette observation est de l'ordre du constat : les États membres restent libres d'organiser leurs collectivités selon les principes propres nés de leur histoire, de leur culture ou de leur forme constitutionnelle.

 

 

 

Pas plus n'est venue en débat l'idée d'une “ Europe des régions ” qui, par delà les États, permettrait une forme de représentation institutionnelle des collectivités au sein des instances européennes. Il faut au contraire des États forts pour résister aux pouvoirs supra nationaux notamment économiques.

 

Plus difficiles à déterminer sont les incidences de l'intégration européenne sur les politique locales. Des interrogations demeurent sur l'impact de l'Europe sur l'évolution des grandes régions européennes : vont-elles être ou non amenées à se spécialiser, comme c'est le cas pour les États aux États-Unis. Certains experts estiment que l'Europe n'a pas accentué la spécialisation économique des grands états mais a plutôt accru le dynamisme des grandes aires urbaines.

 

Cependant, si la taille des régions n'est pas un critère important pour l'intégration de celles-ci dans l'Europe des régions, il n'en est pas de même pour leur richesse et leur dynamisme. Ainsi, une petite région peut trouver sa place au sein de l'Europe, mais une région pauvre aura plus de difficultés. L'avancée, en France, vers des plus grands territoires devrait permettre le regroupement de régions de niveaux de vie différents. La solidarité se jouerait alors au sein du grand territoire. Il apparaît cependant que le modèle américain de spécialisation industrielle, avec ses conséquences en terme de sensibilité aux chocs industriels, n'a qu'assez peu de chances de se produire.

 

En fait, la question centrale pour les collectivités territoriales tient à leur association plus étroite aux mécanismes communautaires qui les intéressent directement. A cet égard la question de la répartition des fonds européens dont la responsabilité directe relève de l’État a fait l’objet d’une attention toute particulière.

 

Territorialisation des politiques publiques

 

Qu’il s’agisse de la formation, de l’équipement ou de la culture il n’existe pas aujourd’hui de politique publique qui ne doive faire sa part à la dimension territoriale. Il est de moins en moins possible d’agir uniformément sur l’ensemble du territoire. Seule une décentralisation accentuée peut répondre à cette situation.

 

A cet égard, la commission, tout au long de ses débats, s'est interrogée sur les conditions et les limites du "droit à l'expérimentation" revendiqué par un certain nombre de collectivités territoriales. Certes, celui-ci ne saurait remettre en cause le principe même d'unité sur lequel est bâtie notre décentralisation, la répartition des compétences relevant de la loi. Mais, dans l'esprit même de ce principe, la commission a envisagé la mise en œuvre d'actions expérimentales, telles qu'elles ont été mises en place en vue du transfert aux régions des transports ferroviaires, comme première étape d'une généralisation éventuelle. La commission appelle tant le Gouvernement que le législateur à tenir compte, dans l'élaboration des textes, des nécessités propres à la mise en œuvre de cette préfiguration locale de certaines réformes nationales. L'éventuelle expérimentation doit ainsi être conçue comme la préfiguration d'une généralisation. Elle ne saurait se transformer en une décentralisation à la carte susceptible de remettre en cause les principes d'égalité, de solidarité et des libertés publiques.

 

Ces évolutions imposent de revisiter le modèle français de décentralisation et de vérifier son adaptation à la réalité de la France contemporaine.

 

 

Le modèle français de décentralisation est-il encore adapté ?

 

L'attachement des Français à la décentralisation

 

Sans doute convient-il, s'agissant d'une réforme destinée à rapprocher le pouvoir des citoyens de laisser tout d'abord la parole aux Français.

 

La décentralisation est souvent donnée comme une réalité injustement méconnue. Les sondages ne renvoient cependant pas cette image. Au contraire, la synthèse des études d'opinion existantes menée par la commission en collaboration avec le service d'information du gouvernement (SIG) ainsi que le sondage réalisé par la commission révèlent que la décentralisation est perçue de manière globalement positive par plus des deux tiers des français. Elle est en outre largement plébiscitée par les élus locaux. Cette approbation de la démarche décentralisatrice s'explique par le profond attachement des Français au niveau local. Cet ancrage se marque en particulier par un très fort attachement à la commune et naturellement par le capital de confiance dont disposent les maires. Il est cependant intéressant de noter que cet attachement n'exclut pas l'approbation de l'évolution que représente l'intercommunalité.

 

Mais ce vécu de la décentralisation se heurte massivement à un grief de complexité. La proximité de la décision n'a pas entraîné la simplicité. Les sondages indiquent clairement que les Français “ne s'y retrouvent pas” dans les subtilités du partage des compétences, que l'aspiration aux “guichets uniques” reste forte et insatisfaite. Compte tenu de cette complexité, la décentralisation est davantage vécue comme la chose des élus que comme celle des citoyens. Méconnaissance, confusion et flou caractérisent les réponses dès lors que les enquêtes se font plus précises sur la répartition des pouvoirs entre les différents niveaux. La démocratie locale n'est pas toujours vécue comme suffisamment locale ni suffisamment démocratique. Alors, au delà de la perception, quelles sont les réalités ?

 

Les acquis de la décentralisation

 

La décentralisation a changé la vie des Français. Mise en oeuvre à partir de 1982, elle n'était pas une simple technique d'organisation du service public. Elle correspondait au souci de redistribuer le pouvoir et de rapprocher les décisions des lieux de leur application. A ce titre elle mériterait un bilan de ses réalisations et des transformations qu'elle a apporté à la vie de nos concitoyens. La décentralisation s'est en particulier traduite par un développement considérable des équipements locaux. En 1998, l'effort d'investissement des collectivités territoriales représentait, hors remboursement de la dette, plus de 180 milliards de francs, soit près des trois quarts de l'investissement public national. Les dépenses d'investissement des régions ont connu une augmentation moyenne annuelle de 11,3 % (9,1 % en francs constants), entre 1986 et 1997 passant de 11 milliards en 1987 à 37 milliards en 1997. La même évolution est constatée pour le département avec une augmentation moyenne annuelle de 6,1 % par an (3,6 % en francs constants), portant ainsi ce type de dépenses à 53 milliards de francs en 1997 contre 26 milliards en 1985. Il est en outre significatif que cette progression se soit faite, ainsi qu'il est analysé dans la partie de ce rapport relative au financement des collectivités territoriales, dans un contexte d'équilibre financier satisfaisant alors même que se détériorait la part relative des dotations de compensation versées par l'État au regard des charges qu'elles étaient censées couvrir. Ce contexte de bonne gestion a d'ailleurs permis aux collectivités locales de réaliser une politique appréciable de désendettement.

 

Dans le temps imparti, la commission ne pouvait naturellement pas procéder à un bilan exhaustif des acquis de la décentralisation. D’ailleurs, il convient de souligner les difficultés de procéder à un véritable état des lieux de la décentralisation même dans le cadre d'un travail de plus longue durée. Ces difficultés procèdent d'une double cause : d'une part l'insuffisance du regard porté par les administrations de l'État sur la décentralisation. Vingt ans après les transferts de compétences les administrations centrales considèrent encore la décentralisation avec méfiance voire avec hostilité ; et presque toujours avec une méconnaissance de la réalité de l'action locale. La seconde raison tient à l'insuffisance du dispositif d'évaluation dans ce secteur de l'action publique. La commission a souligné l'intérêt, dans le cadre de la relance de la politique d'évaluation initiée par le Premier ministre, d'élaborer une batterie d'indicateurs de “satisfaction” à l'égard du service public local.

 

Le respect des principes de 1982 et ses difficultés

 

Une réflexion menée dans le cadre constitutionnel

 

La réforme mise en œuvre à partir de 1982 se fondait sur des principes explicites et largement consensuels. L’ensemble des travaux de la commission confirme l’actualité de ces principes. Il n’est peut-être pas vain de rappeler que la principale originalité de la décentralisation à la française est de se placer dans le contexte constitutionnel d’un État unitaire. Ce trait spécifique relativise fortement les comparaisons souvent faites avec d’autres modèles étrangers.

 

Il conduit aussi à définir d’entrée de jeu le champ même de la réflexion menée par la commission qui a entendu rester fidèle à la logique constitutionnelle. La commission a, en particulier, souhaiter dessiner un cadre général, non démagogique, valable pour l’ensemble du territoire de la République. Elle a exclu en particulier tout transfert à d’autres collectivités territoriales que l’État des compétences législatives et, sous réserve de quelques nuances, du pouvoir réglementaire. Ceci ne signifie pas que la décentralisation ne puisse pas coexister au sein de la nation avec d’autres formes de dévolution du pouvoir comme cela existe pour les territoires d’outre-mer et comme cela peut être envisagé pour les départements d’outre mer et la Corse. Mais la commission a estimé que ces situations particulières n’entraient pas dans le champ de sa mission. La commission a entendu proposer des réformes vigoureuses, mais réalistes, valables pour tous et susceptibles d’être mises en œuvre dans la décennie à venir.

 

Il est possible d’avancer fort loin en matière de décentralisation des pouvoirs dans le cadre républicain en prenant appui sur le principe de libre administration des collectivités territoriales prévu par l’article 72 de la Constitution. Cette liberté implique une autonomie institutionnelle (personnalité juridique propre, conseils élus issus d’un suffrage “ politique ”) ainsi qu’une libre gestion qui exclut les atteintes et empiétements de l’État ou d’autres collectivités et établissements publics. En particulier, la libre administration implique que l’exercice des pouvoirs locaux soit accompagné de moyens suffisants qu’il s’agisse de la gestion du personnel, des compétences juridiques ou des ressources financières.

 

La commission souhaite une France décentralisée dont l’État, garant des principes de solidarité nationale, d’égalité des administrés devant la loi et de respect des libertés publiques, se recentrerait sur ses missions régaliennes. Les réformes doivent être conçues dans l’intérêt des administrés et non en fonction des seules aspirations des décideurs. Il convient de rechercher le fonctionnement optimal des services publics, répondant aux attentes de nos concitoyens.

 

S’il est ainsi nécessaire de rapprocher le plus possible les services publics des administrés, et donc d’aller vers plus de décentralisation, il faut aussi permettre à l’État de répondre aux aspirations des Français en matière de solidarité et d’unité nationale.

 

Toutefois cette logique suppose de revenir sur toutes les formes insidieuses de recentralisation.

 

Les “tentations recentralisatrices”

 

Mais, cet enrichissement et cette déclinaison sur le terrain de la gestion du principe de libre administration n'ont pas permis d'enrayer une tendance à la recentralisation que la plupart des membres de la commission ont relevé à des degrés divers. A cet égard, il est possible de relever trois causes de retour à des formes de tutelle : il s'agit tout d'abord des hypothèses où l'on confie au préfet des compétences particulières dérogatoires du droit commun dès lors qu'une politique d'intérêt général semble le réclamer. Tel est le cas en particulier des politiques de lutte contre les exclusions.

 

Un autre hypothèse résulte de la fixation des normes. Certes la loi, seule la loi peut imposer des obligations aux collectivités territoriales mais beaucoup de membres de la commission ont relevé le fait que la création de normes n'est pas exclusivement et peut-être pas majoritairement l'apanage du Parlement. Beaucoup d'autres institutions y concourent et notamment les institutions européennes, ainsi que des fédérations professionnelles ou même sportives. La “frénésie normative” restreint d'autant la libre administration.

 

Une troisième illustration encore plus fondamentale réside dans l'augmentation relative de la part des dotations dans le volume des ressources des collectivités et la perte de substance qui résulte de cette perte de capacité de la part des élus à voter les taux. Au-delà de cette tentation recentralisatrice toujours présente, c'est parfois dans la mise en oeuvre des principes largement affirmés que se situent les difficultés.

 

Le “brouillage” des compétences

 

Sur ce point, le constat de la commission est sévère. On est passé, en vingt ans, d'un principe de décentralisation par blocs de compétences, à un système de partenariat dans lequel tout le monde fait tout. Au “jardin à la française” s'est substitué une nature proliférante notamment dans les domaines sociaux. Mais la question était moins, de poser un diagnostic, que de comprendre pourquoi ce brouillage général est intervenu à partir de transferts relativement simples. A cet égard, trois “brouillages” sont à mettre en évidence. La “clarté” des choix de 1983 n'était sans doute qu'apparente. Dès l'origine beaucoup d'imbrications existaient. Un deuxième élément de difficulté réside dans la généralisation d'une approche contractuelle, notamment entre l'État et les collectivités. Enfin un troisième facteur de complexité découle des extensions de compétences de la part de services de l'État afin de justifier leur existence.

 

La multiplication des niveaux et leur absence de coordination

 

L'organisation de la décentralisation est devenue progressivement plus complexe. Aux trois niveaux initiaux se sont ajoutées de nouvelles structures locales. Tel fut le cas dès le départ des différents syndicats à vocation unique ou multiple. Tel a été le cas ensuite des différentes formes de coopération intercommunales. Tel est le cas enfin de l'apparition du pays comme instance habilitée à contractualiser avec l’État.

Cette complexité n'est pas critiquable en soi dès lors qu'elle répond à un besoin mais, poussée à l'extrême, elle traduit surtout l'inadaptation de la taille des différents niveaux. De plus, elle a un coût économique certain. On ajoutera enfin que les collectivités territoriales ne sont pas les seuls acteurs de la décentralisation et de la vie locale. Organismes sociaux, établissements publics, associations chargées de missions de services publics ou GIP ajoutent leur propre complexité à l'édifice du service public local le rendant d'autant plus illisible pour les usagers.

 

S'ajoute, en corollaire, la difficulté d'articuler entre eux les différents niveaux. Certes le principe d'autonomie exclut qu'une collectivité puisse se poser en instance hiérarchique d'un autre niveau. Mais ce principe n'excluait pas que soient trouvées des formes de dialogue entre collectivités de niveaux et de vocations différentes pour l'exercice de compétences nécessairement partagées. A cet égard, peu de réponses ont été trouvées. La commission a notamment relevé l’absence de structure de coopération “verticale” c'est-à-dire réunissant des collectivités de niveaux différents. Ceci s’accompagnant d’un déficit de dialogue entre collectivités, d’une absence d'articulation des politiques qui peuvent conduire à des doubles emplois ou même à des incohérences ou des contradictions.

 

L'absence d'une vision stratégique claire de la part de l'État

 

Cette dernière difficulté n'est pas la moindre. L'État n'a que médiocrement tiré les conséquences de la décentralisation. Absence de stratégie et hésitations marquent la façon dont il exerce localement des compétences. Rares sont les politiques publiques qui ont été explicitement redéfinies en fonction de la décentralisation. En particulier la politique d'aménagement du territoire n'a pas été redéfinie dans l'optique d'un partage de compétence entre l’État et les régions. Un tel contexte favorise les conflits de compétences qu'il s'agisse de “doublons” ou pire encore d'actions abandonnées faute de clarification de l'autorité responsable.

 

De plus, l'État n'a pas tiré, sur l'organisation de ses propres services, les conséquences des transferts de compétences intervenus depuis 1982. La politique de déconcentration ne justifiait pas nécessairement et partout, le maintien de la distinction entre préfectures et services extérieurs. Certaines administrations locales de l'État sont devenues des “coquilles vides” sans efficacité et sur l'existence desquelles il conviendrait de s'interroger comme l'avait demandé le rapport Picq. Il s'ensuit d'importants gaspillages tant financiers que de talents.

 

A l'aube du prochain siècle l'impression qui domine est que la décentralisation se trouve en quelque sorte au milieu du gué. En l'absence de politique volontaire de poursuite du mouvement engagé au début des années quatre vingt c'est presque nécessairement une logique recentralisatrice qui l'emportera. Le moment apparaît donc bien choisi pour mettre en œuvre une nouvelle étape visant à parachever la décentralisation dans un contexte favorable.

 

Mettre en œuvre une nouvelle étape de décentralisation

 

Cette nouvelle étape le présent rapport tente d’en cerner les contours à partir de trois idées forces. La réforme tout d’abord devra s’inscrire dans une perspective de temps long. L’expérience a prouvé que le projet de décentralisation ne pouvait se réaliser que dans une certaine durée, de dix à quinze ans selon les domaines. C’est la raison pour laquelle les propositions présentées ici préconisent un calendrier d’application sur une dizaine d’années.

 

 

Par ailleurs, la réflexion ne saurait se limiter aujourd’hui aux seules collectivités territoriales. Du point de vue du citoyen usager du service public la question est celle du fonctionnement des services publics locaux, qu'il s'agisse de ceux des collectivités territoriales ou des services de l’État, dont les différences ne sont pas toujours bien perçues. C’est la raison pour laquelle la commission a cru devoir sur quelques questions essentielles proposer des évolutions qui par nature touchent l’administration de l’État.

 

Un troisième trait d’originalité de la méthode suivie par la commission tient au regard appuyé apporté aux acteurs de la décentralisation. Les lois originelles avaient, par nécessité, insisté sur les structures et les transferts de compétences. La nouvelle dimension de la décentralisation dépend désormais des hommes et des femmes, qu’il s’agisse des agents des collectivités, des élus qu’il faut rapidement doter d’un véritable statut dans le contexte de la limitation du cumul et de la parité, ou des citoyens dont il faut autoriser la participation en amont de la décision.

 

De ces trois partis-pris de travail, découle une logique d’évolution de nos collectivités locales et le choix d’une refondation démocratique de nos institutions locales. Mais cette refondation ne part pas de rien. Nos institutions locales s’enracinent dans l’histoire du pays. La commune et le département ont une existence séculaire. La région dans son découpage aussi insatisfaisant soit-il est désormais connue et appréciée de l’ensemble de nos concitoyens. Cette organisation a certes l’inconvénient d’une superposition de niveaux. Mais elle a aussi pour contrepartie des légitimités et un enracinement démocratique qu’il serait vain de bousculer au nom de l’efficacité. Le présent rapport s’inscrit donc dans un contexte d’évolution, d’évolution maîtrisée, dont l’objectif est bien le profond renouvellement du pouvoir local.

 

La France de 2015 qui s’esquisse au fil des pages de ce rapport pourrait être très différente de celle que nous connaissons aujourd’hui. Elle se bâtit autour d’un pouvoir régional fort, apte à engager la compétition économique avec ses partenaires européens. Elle dépasse l’exception française liée à l’éparpillement communal par le jeu d’une coopération intercommunale dont la réussite est déjà inscrite dans les faits et qu’il convient de doter par l’élection au suffrage universel direct d’une légitimité démocratique. Un conseil départemental dont le mode d’élection est fortement modernisé exerce des compétences mieux redéfinies et recentrées. Les compétences sont en application du principe de subsidiarité transférées au niveau ou elles peuvent être le mieux exercées. De nouvelles formes de participation des citoyens à la vie locale en particulier au niveau infra municipal sont expérimentées et généralisées. Une autonomie fiscale renforcée autorise de réels choix politiques et un meilleur contrôle des citoyens sur l’utilisation de leurs impôts.

 

Ce sont les moyens d’aboutir à ce nouveau visage de la France que ce rapport au Premier ministre s’efforce d’imaginer en examinant dans une première partie la nouvelle organisation des pouvoirs au service des citoyens et dans une seconde partie les moyens permettant de mieux assurer la qualité et la transparence de l’action locale.

Vers la synthèse

Vers la première partie

Vers le deuxième partie

Vers les annexes

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Mise à jour le 28 novembre 2000