RAPPORT MAUROY : PREMIERE PARTIE

PREMIERE PARTIE

Réorganiser les territoires et les compétences au profit des citoyens

La question de l’organisation territoriale a été, bien évidemment, la première des questions abordées par la commission. Elle est en effet au cœur des problématiques étudiées, qu’il s’agisse des compétences, des finances ou de la pratique démocratique.

Cette question est politiquement sensible pour les formations politiques, l’ensemble des élus et pour l’opinion publique, plus familière des découpages institutionnels que du détail des  compétences ou de la fiscalité des collectivités territoriales.

La commission a abordé cette question avec une forte volonté de réforme et de pragmatisme, pour aboutir à de véritables changements ; ce qui suppose qu’un souci permanent de faisabilité politique a marqué ses réflexions.

Les évolutions en matière institutionnelles et leur intégration dans la vie sociale sont longues et progressives. C’est pourquoi la commission a souhaité distinguer les réformes souhaitables à court terme, des objectifs à moyen terme, à l’horizon d’une génération c’est-à-dire 10 à 15 ans ; convaincue que c’est en encourageant les dynamiques existantes que la décentralisation franchira une nouvelle étape.

A/ de nouvelles dynamiques territoriales

En 1982, les modifications du paysage institutionnel se sont faites sans remise en cause des niveaux de collectivités existants, la commune et le département. Toutefois, l’exemple régional a démontré que ce paysage n’était pas figé et qu’il était possible que des institutions soient créées, s’affirment et jouent un rôle important. Dans ce cas, l’échelon régional a été reconnu, même si la prise en compte de ce niveau dans le comportement des citoyens et des acteurs économiques est encore incomplète.

Par ailleurs, la commission a constaté que la coopération intercommunale, mouvement déjà ancien et au développement continu, venait de prendre une ampleur nouvelle qui modifiait en profondeur le paysage institutionnel

En effet, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a profondément renouvelé le paysage intercommunal :

- en organisant l’intercommunalité à fiscalité propre autour de trois formes : la communauté de communes, la communauté d’agglomération au delà de 50 000 habitants, et la communauté urbaine au delà de 500 000 habitants.

- en favorisant la perception par ces intercommunalités d’une ressource fiscale qui leur soit exclusivement affectée, la taxe professionnelle dont le taux est dès lors uniforme sur l’ensemble du territoire intercommunal. Elle permet donc à ces intercommunalités de disposer de ressources importantes, dont elles ont la maîtrise par le vote des taux. Ces intercommunalités sont ainsi en capacité d’exercer des compétences étendues, et de répondre aux besoins des habitants et aux nouveaux enjeux du développement tant urbain (lutte contre les inégalités spatiales et sociales), que rural (lutte contre la désertification).

Cette loi a connu un succès de grande ampleur. En 2000, 1 849  intercommunalités à fiscalité propre regroupent 21 358 communes représentant 37,1 millions d’habitants. Le nombre d’intercommunalités à taxe professionnelle à taux unique a triplé entre juillet 1999 (107 structures) et janvier 2000 (298), de même que la population concernée (4 millions à 12,3 millions). Ce succès a été particulièrement remarquable en milieu urbain puisque cinquante communautés d’agglomération se sont créées en moins de 6 mois, alors même que l’intercommunalité à fiscalité propre n’avait eu jusque là que peu de succès dans ces zones. Ce mouvement se poursuit en 2000 avec la création d’ici la fin de l’année d’une trentaine de communautés d’agglomération et de deux communautés urbaines à Nantes et à Marseille.

A plus long terme, la poursuite de ce mouvement, va transformer profondément l’organisation territoriale de notre pays. Ainsi d’ici dix à quinze ans, la France, composée à l’origine de plus de 36 000 communes, pourrait être organisée autour de 3 500 communautés de communes, 130 communautés d’agglomération et 20 communautés urbaines.

Cette révolution intercommunale permettrait à notre pays de mieux profiter d’un développement qui, comme dans le reste de l’Europe, s’organise autour des grandes métropoles, centres de régions puissantes. Or, la France a longtemps été à l’écart de ce mouvement du fait de son émiettement communal et de la faible structuration de ses villes. Ce mouvement, en soi révolutionnaire, lorsqu’il sera achevé entraînera forcément de nouvelles relations entre communes et intercommunalités, un nouveau rôle pour la commune dans notre paysage institutionnel, et une forte évolution du rôle du département et de la région.

Certains membres de la commission ont souligné qu’au rapport privilégié entre le département et la commune, caractéristique de notre fonctionnement administratif actuel, pourrait ainsi se substituer une articulation autour de la région et de l’intercommunalité. Mais, l’ensemble des membres de la commission a estimé que le département garderait dans le futur tout son intérêt comme niveau essentiel de la déconcentration des services de l’État et l'exercice des XXX locales. Le maintien de son rôle suppose donc la réaffirmation de ses compétences et surtout la modernisation de son mode d’élection ainsi qu’une nouvelle progression de la déconcentration. Il convient de noter d’ailleurs en faveur du département que nos principaux voisins, particulièrement l’Allemagne, sont à la recherche d’une revalorisation de leurs échelons intermédiaires, relais indispensables entre l’échelon de proximité et celui de la programmation.

Un tel développement du territoire centré sur les métropoles et sur des régions renforcées n’est bien sûr concevable qu’à terme, une fois que le maillage intercommunal sera réalisé. En outre, tout changement doit être progressif, expliqué et reposer sur la volonté locale.

La commission a marqué son attachement au modèle français d’organisation institutionnelle : elle souhaite une France plus décentralisée dans un cadre unitaire où l’État est le garant des principes de solidarité, d’égalité et de respect des libertés publiques. En particulier, la commission ne retient pas l’idée d’une Europe des régions. La construction européenne repose sur des nations fortes pour progresser et s’affirmer sur la scène internationale, même les États fédéraux adhérent à ce principe.

B/ les trois niveaux d’administration locale en Europe

Par ce souci de réalisme politique et social, la commission a souhaité ne pas tirer des conclusions hâtives des comparaisons avec les modes d’organisation des autres pays. Elle s’est en effet interrogée sur la nécessaire pertinence en termes d’efficacité économique et sociale de notre organisation territoriale face aux défis posés par l’intégration croissante dans une Union européenne en évolution rapide.

La plupart des pays européens ont mené des réformes radicales de leur organisation territoriale depuis les années 70. Mais la comparaison avec ces pays démontre qu’il n’existe en aucun cas un modèle unique ou une organisation territoriale idéale. Car, en premier lieu, les écarts entre les systèmes politiques et constitutionnels rendent difficile la comparaison et la transposition des réformes. En second lieu, et contrairement aux idées reçues, la question du nombre de niveaux de collectivités territoriales ne permet pas de différencier entre eux les membres de l’Union Européenne, ni d’identifier en la matière une spécificité française.

La commission, après l’examen des exemples étrangers n’a pas envisagé que l’exécutif départemental puisse être distinct du président de l’assemblée délibérante, réaffirmant que le modèle municipal a gardé sa force de référence pour l’ensemble des collectivités.

Dans la plupart des pays européens, il existe en effet comme en France trois niveaux de collectivités locales : un niveau local, un niveau régional et un niveau intermédiaire.

Et, 67 % des Français portent un jugement positif sur l’existence de ces 3 niveaux de collectivités territoriales (contre 19 % un jugement négatif). (SOFRES - août 2000)

Source : les collectivités décentralisées de l’Union Européenne, La documentation française

En outre, dans la période récente, la plupart des pays voisins ont réaffirmé l’existence de ces trois niveaux et ont même renforcé celui qui paraissait le plus faible.

Ainsi en Italie, la réforme régionale a tendu à donner plus de pouvoirs, de compétences et de légitimité aux régions, alors que jusque là en dehors du cas particuliers des territoires à statut particulier (Val d’Aoste, Sicile, Sardaigne), les régions ne constituaient que de simples entités administratives par rapport aux communes et aux provinces. La loi constitutionnelle du 22 novembre 1999 permet même la désignation du président de région au suffrage universel direct. En Allemagne, la nécessité de donner plus de poids au Kreis, échelon intermédiaire entre le Land et la commune, semble de plus en plus affirmée.

Au Portugal, l’échec du référendum sur la régionalisation n’empêche pas le Gouvernement et le Parlement de rechercher les moyens de mettre en place un troisième niveau de collectivité locale qui leur paraît indispensable. En Belgique, l’affirmation du rôle des régions et la montée en puissance consécutive de la Flandre et de la Wallonie, sont des phénomènes récents qui aboutissent à un quatrième niveau institutionnel avec les communes, les provinces et les communautés linguistiques. En Grande-Bretagne, les pouvoirs accrus donnés de manière très récente au Pays de Galles et à l’Écosse, semblent marquer le souhait d’avoir un échelon ayant un champ plus large que les comtés et les communes.

Ce rapide panorama démontre s’il en était besoin, que nos voisins européens ont des systèmes institutionnels tout aussi complexes que le notre. Dans la plupart d’entre eux comme en France, la question de l’organisation territoriale est l’objet de débat et d’interrogations.

C/ Les mutations de l’échelon de proximité

La grande spécificité du système français n’est donc pas tellement le nombre de niveaux de collectivités territoriales. C’est bien plus le nombre des collectivités de base, les communes, qui distingue très fortement la France. Notre pays compte en effet plus de 36 000 communes soit plus que l’ensemble des 10 États européens continentaux suivants : Autriche, Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Italie, Espagne, Portugal, Danemark et Suède. De plus, la France est après la Grèce, le pays de l’Union Européenne qui compte la plus forte proportion de petites communes : 77,1 % des communes de métropole (soit 28 183) comptent moins de 1 000 habitants. Dans tous les autres pays, cette proportion est largement inférieure aux deux tiers[1].

Le regroupement des communes dans l’Union Européenne[2]

Il convient d’ajouter que la Suède et la Finlande ont également réduit le nombre de leurs communes de 87 % entre 1950 et 1992 , et l’Autriche de 42 % sur la même période.

Presque tous les pays européens, principalement ceux de l’Europe du nord, ont donc réalisé en la matière une réduction drastique du nombre de communes.

Dans ce contexte, la réforme proposée par la commission permet d’accomplir la mutation qu’ont opéré de manière radicale la majorité de nos partenaires européens dans les années 70. Toutefois la méthode suivie aujourd’hui dans notre pays est profondément différente de celle mise en œuvre dans le passé chez nos partenaires ; les lois en faveur de l’intercommunalité n’imposent pas une nouvelle organisation mais fournissent des outils juridiques adaptés et des incitations financières aux élus. Elles reposent donc sur la volonté locale de se regrouper, et elles utilisent des mécanismes anciens et bien maîtrisés par les élus et connus des citoyens.

Il est d’ailleurs intéressant de noter que certains pays réfléchissent à une transposition de l’exemple français en incitant à la création de structures intercommunales en secteur urbain, afin notamment de mieux traiter les problèmes d’exclusion.

La commission a ainsi organisé sa réflexion sur l’organisation territoriale, après avoir constaté l’existence de trois niveaux d’administration locale dans la majorité des pays européens, autour de la puissante révolution intercommunale (II), de la nécessité d’une interrégionalité (III) du renouvellement du département (IV). Elle a enfin consacré un examen particulier au développement de la coopération transfrontalière (V) et à l'adoption de l'organisation de territoires marqués par une forte spécificité (VI).

La commission a estimé nécessaire d’amplifier l’évolution intercommunale en proposant un certain nombre de réformes applicables dès les élections municipales de 2007.

A/ l’avenir de la commune passe par l’intercommunalité

La coopération intercommunale repose depuis le départ sur le volontariat des communes et n’aboutit pas à leur suppression. Les intercommunalités tiennent leurs compétences des communes et de la volonté des élus municipaux. La coopération communale valorise donc cet échelon de proximité qui est de toute évidence plébiscité par nos concitoyens.

L’intercommunalité représente souvent le seul moyen pour des communes dont la population et les moyens sont restreints, d’assumer l’intégralité de leurs compétences. Elle est en particulier la seule réponse aux exigences de plus en plus fortes de nos concitoyens, ainsi que le seul moyen de respecter des normes de sécurité en évolution constante (en matière d’environnement notamment). Elle donne également la possibilité d’assurer un dynamisme sans lequel la survie des communes ne serait plus assurée en leur permettant de dégager des marges d’investissement. Elle apporte une réponse institutionnelle aux besoins d’organisation des territoires géographiques et historiques, des bassins de vie, des bassins d’emploi.

Par ailleurs, a loi d’orientation d’aménagement et de développement durable du territoire de juin 1999 a réaffirmé la place des pays comme lieu d’élaboration de projet. Sur ce point, la commission a tenu à rappeler que les pays ne sont pas et ne doivent pas devenir un nouvel échelon institutionnel. De ce fait, sans être dotés de la personnalité morale, ils constituent des territoires de projet qui peuvent s’appuyer sur des intercommunalités à fiscalité propre ou des syndicats mixtes fédérant les intercommunalités, quitte à inspirer, dans certains cas, un redécoupage des arrondissements, circonscriptions administratives de l’État.

Le maintien d’un échelon de proximité, visible, pas trop spécialisé, assurant une médiation politique directe entre les pouvoirs et le citoyen, paraît donc d’autant plus nécessaire que :

-  la complexité des procédures et des solutions juridiques est croissante ;

- les décisions apparaissent de plus en plus abstraites et lointaines aux habitants ;

- les interventions d’institutions européennes dotées d’un pouvoir de normalisation interfèrent de plus en plus dans l’activité économique, mais également dans la vie quotidienne des ménages (normes en matière d’eau, de déchets,…) ;

- l’internationalisation des enjeux économiques et des communications est une réalité incontournable.

De plus, les élections municipales sont celles qui ont le taux de participation le plus élevé avec l’élection présidentielle. Le maire, autorité communale, exerce aussi des fonctions au nom de l’État, ce qui renforce son identification comme échelon de recours et de médiation. C’est pourquoi il est l’élu auquel s’adressent spontanément les citoyens, quitte à le rendre responsable au delà de ses compétences et de ses moyens en cas de sinistre collectif (fermeture d’une entreprise ou d’un service public), ou de difficultés personnelles (rôle des centres communaux d’action sociale).

En outre, les quelques 500 000 élus municipaux, dont une très large majorité de bénévoles, femmes et hommes attachés à leur territoire et œuvrant pour le bien public, constituent une richesse démocratique irremplaçable et unique en Europe. Il serait incohérent et contre-productif de la remettre en cause à l’occasion d’une démarche visant à renforcer la décentralisation. Et, les tempêtes de la fin d’année 1999 ont démontré l’extrême utilité de ce réseau d’élus de proximité, aisément mobilisables et aptes à prendre dans l’urgence les premières décisions pour le maintien des communications et la sécurité des populations.

Notons à ce titre que si, 52 % des Français sont favorables à ce que l’intercommunalité constitue un nouvel échelon, ils ne sont que 22 % à souhaiter qu’elle se substitue aux communes (enquête SOFRES - août 2000).

B/ la généralisation de l’intercommunalité en 2007

Il s’agit donc de donner des points d’appui à une organisation communale aujourd’hui émiettée. La commission estime qu’il est nécessaire d’aller jusqu’au bout de la révolution intercommunale en cours en s’appuyant sur les bons résultats de la loi du 12 juillet 1999. Celle-ci repose sur trois éléments : respect du volontariat, incitation financière et organisation autour de trois formules simples et compréhensibles d’intercommunalité à fiscalité propre, la communauté de communes, la communauté d’agglomération et la communauté urbaine.

La commission préconise que les réformes proposées s’appliquent dès les élections municipales de 2007. En effet, un changement des règles institutionnelles fondamentales avant les prochaines élections municipales de mars 2001 n’est pas envisageable, moins de six mois avant ces élections.

L’objectif est clair : généraliser l’intercommunalité à fiscalité propre d’ici à 2007. Pour ce faire, les incitations financières seront poursuivies dans le cadre de la maîtrise des finances publiques et de l’équilibre des finances locales.

La constitution d’ensembles intercommunaux cohérents et viables sera recherché d’ici là. En effet, l’intercommunalité ne doit pas s’organiser ni contre la ville proche, ni en territoires trop petits, conçus de manière défensive et n’exerçant pas de compétences effectives d’action et de gestion. Les schémas de coopération intercommunale élaborés sous l’égide du préfet et soumis pour avis à la commission départementale de coopération intercommunale y contribueront. Parallèlement, un bilan de l’intercommunalité sera dressé avant les élections municipales de 2007.

Ce bilan et ces orientations nationales seront soumis à la concertation avec les élus. Ils permettront de prévoir l’évolution du mouvement intercommunal. Si celui-ci se poursuit avec vigueur, l’objectif de généralisation de l’intercommunalité pourra être atteint sans qu’il soit nécessaire qu’une contrainte légale oblige à adhérer à une intercommunalité. Mais le principe d’une nécessaire appartenance de chaque commune à une intercommunalité à fiscalité propre doit être posé dès à présent.

Une autre incitation financière consiste à réserver le bénéfice des contrats territoriaux élaborés en application du contrat de plan (pays, agglomérations) aux seules intercommunalités à fiscalité propre (ou à leurs regroupements). Cette voie est déjà celle préconisée pour les agglomérations par la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Elle devra être généralisée à l’échéance de 2007, qui est également la date de négociation des prochains contrats de plan, et la nouvelle programmation des fonds structurels européens. Dans le même esprit, une priorité doit être accordée aux intercommunalités à fiscalité propre dans l’affectation de ces fonds européens.

Afin de favoriser la généralisation de l’intercommunalité, il convient également de faciliter le fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

A cette fin, la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sera rendue possible afin d’obtenir les périmètres les plus adéquats, notamment au niveau des agglomérations. Les périmètres actuels sont en effet trop restreints ou incohérents par rapport au tissu urbain. La fusion d’EPCI permettra d’y remédier.

De même, afin d’éviter des chevauchements de périmètres entre établissements publics de coopération, il convient de généraliser la procédure de retrait obligatoire des syndicats intercommunaux pour les communes qui adhèrent à un établissement à fiscalité propre.

Dans le même esprit, le nombre de syndicats existants (plus de 18 000) paraît pléthorique, souvent injustifié, parfois coûteux ou maintenu pour des raisons d’opportunité. Dès lors que l’intercommunalité à fiscalité propre sera renforcée et densifiée, ce paysage intercommunal peu lisible et compliqué devra être simplifié. Les procédures de dissolution de syndicats aujourd’hui extrêmement lourdes et longues, seront assouplies afin de faciliter la dissolution de syndicats qui n’ont plus d’objet ou font double emploi avec l’intercommunalité.

Cependant, certains syndicats intercommunaux ont une très grande utilité pour traiter de sujets dont l’ampleur dépasse largement l’agglomération ou le pays. C’est notamment le cas pour l’eau ou pour l’assainissement, qui parfois doivent s’appréhender à l’échelle du bassin versant. Cela paraît bien évidemment le cas pour les ordures ménagères où les coûts extrêmement élevés du respect des normes nécessitent la constitution de structures sur une grande échelle.

A terme, lorsque l’ensemble du territoire sera maillé par des structures intercommunales, il est logique que seules les intercommunalités à fiscalité propre puissent adhérer à un syndicat rassemblant des collectivités de même niveau.

De même, le recours à un syndicat mixte ouvert est souvent une formule très utile pour associer d’autres partenaires que les collectivités de base (comme la région, le département, voire les chambres consulaires). Il favorise une coopération sur de grands projets, à vaste assise territoriale, associant plusieurs niveaux de collectivités locales. Il permet la mise en commun de financements et la prise en charge de compétences partagées.

Afin de mettre en œuvre ces propositions et de limiter les conflits entre structures locales, le pouvoir d’initiative et d’arbitrage des préfets en matière de création d’EPCI et de délimitation de leur périmètre, devra être conforté. Le préfet sera chargé d’établir un schéma prévisionnel de la coopération intercommunale à l’horizon 2007. Ce schéma, soumis pour avis à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), servira de base à la généralisation de l’intercommunalité. Ce pouvoir s’exercera également en matière de fusions d’EPCI ou de dissolution de syndicat. C’est là l’ultime recours pour éviter un conflit, ou pour s’opposer à des stratégies de blocage.

Parallèlement la composition de la commission départementale de coopération intercommunale doit être ajustée à l’évolution de l’intercommunalité et mieux tenir compte du poids croissant des intercommunalités à fiscalité propre. Son rôle consultatif sera maintenu dans ce nouveau cadre.

C/ la reconnaissance de l’échelon intercommunal par le suffrage universel

Les établissements publics de coopération intercommunale issus de la loi du 12 juillet 1999 ont des compétences étendues qui touchent très directement à la vie quotidienne des habitants : développement économique et création de zones d’activité, aménagement de l’espace, transports publics, politique du logement, politique de la ville. En outre, ces intercommunalités perçoivent une ressource fiscale importante : la taxe professionnelle, et peuvent décider de la compléter par une fiscalité additionnelle sur les ménages.

Dès lors, il est légitime que ces échelons décisionnels, dont la place dans le paysage institutionnel sera croissante, soient élus au suffrage universel direct. La perspective d’une généralisation de l’intercommunalité pour l’ensemble du territoire renforce le caractère inéluctable de cette réforme.

Les Français sont d’ailleurs largement favorables à une telle évolution : 54 % des personnes sondées en juillet 2000 l’approuvent contre seulement 32 % ( et 14 % à peine de sans opinion). Ce résultat est d’autant plus remarquable que l’intercommunalité est un échelon technique dont il était possible de penser que les pouvoirs et le rôle étaient mal connus de nos concitoyens. (Enquête SOFRES - août 2000).

La commission s’est  largement prononcée en faveur de cette élection au suffrage universel direct des “ conseillers communautaires ”. Une réforme d’une telle ampleur doit être mise en œuvre dès les élections municipales de 2007.

Plusieurs modes de scrutin ont été étudiés par la commission.

Il peut être envisagé de constituer des listes pour l’élection des “ délégués communautaires ” distinctes de celles pour l’élection des conseillers municipaux. Toutefois, une telle hypothèse fait de l’intercommunalité un niveau distinct et sans lien avec la commune. La volonté que la commune demeure la base de l’intercommunalité conduit logiquement à rechercher un mode de scrutin qui permette de conserver un lien avec elle. Dans ce cas, l’élection des délégués communautaires pourrait avoir lieu en même temps que les élections municipales. Un scrutin du type de celui pratiqué à Paris, Lyon et Marseille, paraît le plus adéquat même s’il faudra envisager quelques adaptations (nombre minimal de sièges pour les petites communes, ...). Dans ce cas l’électeur choisira le même jour les conseillers municipaux et les conseillers communautaires. Les candidats inscrits en tête de liste dans chacune des communes seront les conseillers de la commune au niveau intercommunal.

A/ l’émergence d’un pouvoir régional fort

Émergeant à la Libération, constituée en établissement public en 1975, la collectivité régionale est la plus jeune des collectivités. Et ce sont les lois de décentralisation qui ont donné aux régions leur majorité politique et une légitimité vis-à-vis de la population, le président du conseil régional devenant l’exécutif de la collectivité.

D’ailleurs, 60 % des Français se prononcent pour le maintien des régions actuelles contre 31 % pour le regroupement en 7 ou 8 régions. Ce résultat démontre que les régions actuelles sont un succès et ont créé un sentiment d’appartenance alors même que ce sont des institutions très récentes. (Enquête SOFRES - août 2000)

Parallèlement, le développement des contrats de plan État-région depuis 1983 a permis d’affirmer le rôle central de la région en tant qu’interlocuteur de l’État pour la planification et pour la déclinaison régionale de la politique nationale d’aménagement du territoire.

La collectivité régionale apparaît donc comme une institution récente mais au fort dynamisme du fait de ses compétences de programmation. La commission a jugé que l’institution régionale était la plus légitime pour réaliser la coordination par le dialogue et la concertation entre les différentes institutions publiques.

La mise en place  d’une conférence des exécutifs comprenant le président du conseil régional, le préfet de région, les présidents des conseils généraux, des communautés urbaines et des communautés d’agglomération de la région, va dans ce sens. Réunie au moins une fois par an, elle assurera une coordination notamment en matière de programmation des investissements de l’État et des différentes collectivités concernées. Une telle instance est particulièrement utile pour la bonne exécution du contrat de plan et une utilisation pertinente des fonds européens.

En outre, il convient de rappeler que la région a longtemps été handicapée par son mode de scrutin. Conçu sur la base départementale, il ne donnait qu’une faible visibilité au conseiller régional, et n’assurait aucune stabilité politique au conseil. La réforme du mode de scrutin de janvier 1999 va remédier à ces inconvénients dès les élections de 2004. Le mode de scrutin retenu, du type de celui pratiqué avec succès pour les municipales, proportionnelle avec prime majoritaire, devrait permettre de dégager une majorité stable. En outre, l’élection sur une circonscription régionale devrait fortement renforcer la légitimité de l’assemblée régionale.

Toutefois, bien que la réforme soit récente, et qu’il soit délicat de modifier les dispositions électorales non encore mises en pratique, la commission pense qu’il conviendrait de réfléchir à quelques ajustements de ce mode de scrutin.

En particulier, la commission propose une harmonisation des durées des mandats locaux. Une durée de six ans est considérée comme répondant au mieux aux impératifs de l’action locale. Il est donc proposé de porter à 6 ans le mandat de conseiller régional. Tous les mandats locaux auraient ainsi la même durée. En outre, les élections régionales auraient alors lieu simultanément aux élections départementales.

B/ le développement de l’interrégionalité

La commission soucieuse de mieux affirmer le rôle des régions s’est interrogée sur leur potentiel et leur capacité à jouer un rôle moteur dans leurs domaines de compétences principaux : aménagement du territoire, développement économique et formation.

Par rapport aux régions européennes, les régions françaises ont une assise trop limitée. Ce n’est pas essentiellement la taille qui fait la différence avec nos voisins européens puisque ceux-ci connaissent aussi et peut-être plus qu’en France, la coexistence de régions très vastes et d’autres aux territoires très limités (Brême ou Hambourg et la Bavière en Allemagne par exemple). Mais globalement, en termes démographiques et économiques, les régions françaises paraissent plus faibles que les régions européennes.

Ainsi, si l’Île de France se classe au 5^ème rang des régions européennes en termes de produit intérieur brut régional par habitant ; les trois autres régions françaises qui sont au dessus de la moyenne européenne, l’Alsace, la Haute Normandie et Rhône Alpes, sont respectivement aux 42^ème, 45^ème et 64^ème rang (sur 196 régions)[3]. Inversement, trois régions françaises se classent en fin de tableau : le Limousin (142^ème), la Corse (143^ème) et le Languedoc Roussillon (145^ème).

De plus, les écarts entre les régions françaises elles-mêmes demeurent importants par rapport à nos voisins européens. En effet, seuls l’Autriche, le Royaume Uni et l’Allemagne ont des écarts plus importants que la France entre la première et la dernière région. Compte tenu de cette assise limitée, il est difficile pour la plupart des collectivités régionales françaises d’instituer une solidarité et une péréquation effectives au sein de leur région. Enfin, certaines régions à faible évolution démographique et aux ressources limitées cumulent les handicaps et les moyens financiers des institutions régionales françaises paraissent assez restreints par rapport à ceux de nos voisins. La constitution de régions plus puissantes permettra ainsi au sein d’une même entité d’assurer une plus grande solidarité et une meilleure redistribution.

Les solutions retenues doivent s’inspirer du formidable succès de l’intercommunalité. Elles reposent donc sur le partenariat et sur des projets partagés à l’intérieur d’un espace cohérent.

D’ailleurs, les Français les plus favorables à l’amplification de la décentralisation et au développement de l’intercommunalité sont également les plus ouverts à l’idée de grandes régions (SOFRES - août 2000).

L’évolution vers des régions plus puissantes est donc retenue par la commission comme une perspective de long terme que les modifications institutionnelles devront fortement encourager.

Les formules juridiques de coopération interrégionale devront être souples et diversifiées. Il ne paraît pas nécessaire d’imposer uniquement le recours à un établissement public. Mais plusieurs régions pourraient se regrouper pour confier à l’une d’elles la conduite d’un projet, la réalisation d’une action ou la mise en œuvre d’une programmation ou d’une planification interrégionale. Cette opération s’effectuerait sous le contrôle d’une émanation des commissions permanentes des régions parties prenantes.

Par ailleurs, l’interrégionalité pourrait bénéficier comme l’intercommunalité d’incitations financières de l’État et d’attributions prioritaires des crédits des fonds européens.

La question se pose bien évidemment des frontières de ces interrégionalités et de savoir de quelles régions elles seront constituées. Il paraît opportun de respecter les limites régionales actuelles. En effet, il s’agit d’amplifier la dynamique des régions actuelles, en confortant l’émergence d’un sentiment régional encore très récent.

Seul le volontariat des élus locaux peut servir de base à ces interrégionalités, quitte à exiger, comme pour les intercommunalités, des majorités qualifiées afin d’avoir une certaine stabilité dans le temps des choix effectués. Le principe d’appartenance à une seule interrégionnalité paraît également pouvoir être retenu, de même que pour les intercommunalités. Mais sur ce point, certains membres de la commission se sont prononcés en faveur d’une multi-appartenance en fonction des projets.

Il convient donc de concilier cette possibilité de souplesse pour conduire des projets et la nécessité d’une certaine stabilité pour que l’interrégionalité débouche à long terme sur l’émergence de coopérations stables et renforcées. De même, afin de renforcer la cohérence entre les coopérations interrégionales et l’organisation interrégionale des services déconcentrés, un pouvoir d’arbitrage pourrait revenir à l’État.

C/ Un développement en réseau

Au delà de ces principes, pour que les coopérations interrégionales françaises aient une véritable vocation européenne, elles doivent s’appuyer sur des métropoles puissantes et le réseau des villes qui les entourent. En effet, le maillage urbain français, constitué de villes de tailles diverses, constitue un atout. A ce titre, la constitution des réseaux de villes doit être favorisée car ils servent d’appui aux grandes métropoles dans la compétition internationale en permettant la mise en place de stratégies communes entre villes, la coordination de programmes d’investissement ou le développement concerté de projets.

L’avenir des départements est aujourd’hui un point de cristallisation du débat politique institutionnel. Il s’agit toutefois essentiellement d’un débat interne au monde politique plus que d’un débat public.

La commission propose un profond renouvellement de l’organisation des départements parallèlement à la clarification de leurs compétences.

A/ un espace de déconcentration et de proximité

Créé en 1790, organisé dès 1871, le département est d’abord l’échelon déconcentré prépondérant et essentiel de l’État. Son maintien est une condition du renforcement de la déconcentration que souhaite vivement la commission. Car, si l’État réalise pour ses services une réforme aussi importante que l’a été la décentralisation pour les collectivités territoriales, l’échelon départemental y trouvera une légitimité renouvelée.

De ce point de vue, déconcentration et décentralisation, loin de s’opposer, sont extrêmement imbriquées. De leur complémentarité dépend la pertinence de l’organisation territoriale.

Il est par ailleurs légitime que, face aux services déconcentrés de l’État, existe sur le même périmètre, un échelon local élu dont les compétences soient liées à celles du préfet. Cette administration conjointe est source d’une plus grande efficacité territoriale.

Les lois de décentralisation ont accru la légitimité des départements en confiant les fonctions exécutives au président élu du conseil général et non plus au préfet, et en donnant à la collectivité départementale des compétences importantes, notamment en matière d’action sociale (dont la population bénéficiaire est en constante augmentation, et dont le coût est particulièrement élevé).

La commission estime donc, dans la logique des lois de décentralisation, que le département est l’échelon pertinent pour assumer des compétences qui nécessitent à la fois proximité et maîtrise de la complexité, impliquant une échelle plus large que la commune ou l’intercommunalité.

Ce besoin d’un territoire d’intervention plus étendu que la commune, et même que les intercommunalités, se justifie également par la nécessité d’établir une péréquation entre les communes ainsi qu’entre les intercommunalités.

Le département joue déjà ce rôle de péréquation et de coordination particulièrement dans les zones rurales. Ainsi les aides versées par les départements au profit des communes et de leurs groupements ont représenté 14 milliards de francs, soit 245 F par habitant en 1998. Elles représentent 14 % des dépenses d’équipement des communes et de leurs groupements. Nul doute que cette intervention sera renouvelée et renforcée avec la montée en puissance de l’intercommunalité.

Ce rôle d’échelon intermédiaire sera encore plus nécessaire si, comme l’estime la commission, le paysage institutionnel de la France, d’ici dix à quinze ans, se caractérise par des intercommunalités renforcées et l’émergence de régions plus puissantes.

Dans ce cadre, les coopérations interdépartementales trop embryonnaires doivent être favorisées, car elles sont extrêmement utiles pour la création et la gestion en commun d’un équipement particulièrement lourd et coûteux. Mais la commission pense que des formules plus souples que la création d’établissements publics pourraient être recherchées, et notamment en ouvrant à plusieurs départements la possibilité de confier, la conduite ou la réalisation d’un projet, à l’un d’entre eux. Le suivi du projet pourrait s’effectuer de manière régulière par une émanation des départements ainsi associés.

B/ une meilleure représentativité du département

La réaffirmation du rôle du département, le renforcement de sa légitimité face à la montée en puissance des intercommunalités, nécessitent une modification du mode d’élection des conseils généraux.

En milieu rural, le conseiller général est particulièrement bien reconnu. Interlocuteur habituel des maires de son canton et de l’ensemble des habitants, il est souvent mieux identifié qu’un conseiller municipal ou qu’un conseiller régional. Mais, en milieu urbain le conseiller général est le plus souvent méconnu.

De plus, ce décalage est renforcé du fait que la sous représentation urbaine n’est pas conforme à l’équité ( 75 % de la population nationale vit dans les villes et leurs banlieues).

En outre, le renouvellement par moitié des conseils généraux est mal compris de l’opinion publique, et constitue l’une des raisons de la désaffection qui touche la campagne des élections cantonales.

Enfin, le département ne saurait rester la seule collectivité territoriale de cette importance en situation dérogatoire à l’égard de la parité hommes/femmes. La loi sur la parité ne concerne pas actuellement le scrutin départemental mais cette exception ne saurait perdurer longtemps.

Ces constatations motivent le souhait de la commission de rénover l’institution départementale. Des réformes relativement simples peuvent déjà donner à la collectivité départementale une meilleure lisibilité.

Cette proposition, en partie symbolique, permettra à nos concitoyens de mieux identifier le département, et doit être renforcée par le renouvellement en une seul fois de son organe délibérant.

La question se posera alors de savoir si les élections départementales ont lieu en même temps que les élections municipales ou à la même date que les régionales. Il paraît plus simple, compte tenu de la lourdeur d’organisation des élections municipales, de faire coïncider d’une part les élections régionales et départementales, d’autre part les élections municipales et intercommunales.

Toutefois, l’application d’une telle réforme dès 2004 suppose de réduire à 3 ans le mandat des conseillers généraux élus en 2001. Une telle modification législative, pour ne pas être anticonstitutionnelle, doit nécessairement intervenir avant cette élection prévue en mars prochain.

Au delà de ces réformes simples, il est nécessaire d’assurer une représentation plus équilibrée entre les différentes zones du département. En effet, les écarts entre cantons sont extrêmement importants. La commission estime indispensable pour que le département soit à même d’exercer pleinement et de façon non contestée son rôle, que le mode de scrutin départemental soit renouvelé et démocratisé pour assurer une représentation plus réaliste et mieux équilibrée du territoire départemental. C’est là le premier principe que la commission a retenu pour rénover le département. Il conduit à envisager plusieurs hypothèses.

L’extrême diversité des départements, du point de vue démographique (variant de 2 600 000 habitants à 76 000 ), géographique, ou socio-économique (de la continuité urbaine aux espaces ruraux à faible densité) n’a pas conduit à une adaptation des rôles et compétences selon les départements.

Le champ d’intervention d’un département ne sera toutefois pas le même selon que 2 ou 3 intercommunalités fortes (telles que des communautés urbaines), regroupent l’essentiel de la population départementale, ou selon que l’intégralité de celle-ci est  répartie entre des communes à caractère rural. Or, s’il est impossible juridiquement de différencier les compétences, par contre il est envisageable de différencier les modes de scrutins électoraux selon les situations.

A long terme, la généralisation de l’intercommunalité et l’élection au suffrage universel des “ conseillers communautaires ” permet d’envisager une évolution vers un conseil départemental composé par les présidents des intercommunalités. Cette possibilité réduit le rôle du département à l’harmonisation des moyens et à la coordination entre intercommunalités. Elle paraît donc constituer une remise en cause de l’institution départementale, ce que la commission a rejetée.

La commission a examiné plusieurs hypothèses qui pourraient être mises en œuvre à court terme c’est-à-dire pour les élections départementales de 2004.

Dans tous les cas, et quelque soit le mode retenu, les membres de la commission ont unanimement souhaité qu’il assure une majorité stable du conseil départemental.

Compte tenu de la difficulté à assurer une représentation équitable de la population tout en maintenant un lien avec le territoire, les formules étudiées ont été très variées.

Tout d’abord, le canton tel qu’il existe actuellement n’assure plus une bonne représentation des citoyens, compte tenu des écarts de représentation constatés entre départements, mais également,  à l’intérieur d’un département.

Des membres de la commission ont toutefois souhaité maintenir le mode de scrutin actuel, uninominal, du fait du lien fort qu’il noue en milieu rural entre l’électeur et l’élu, tout en proposant que ce maintien s’accompagne d’un redécoupage de l’ensemble des cantons en nouvelles circonscriptions.

Ce redécoupage privilégierait le critère de proximité en calquant les circonscriptions sur les quartiers urbains et en recherchant à identifier des bassins de vie et de services. Cette notion de bassin de vie prévaudrait également en milieu rural.

La commission a préféré retenir deux autres hypothèses qui permettent d’assurer plus aisément une meilleure représentation, la deuxième se rapprochant d’ailleurs d’un tel redécoupage :

a) L’élection à la proportionnelle avec une prime majoritaire sur une circonscription équivalente au département. Cette solution présente l’avantage d’une représentation fidèle de la population et permet la constitution d’une majorité stable. Instaurer le même mode de scrutin pour toutes les élections locales présenterait en outre l’avantage de l’équité et de la lisibilité pour les citoyens.

b) L’autre possibilité consisterait à créer de nouvelles circonscriptions pour les élections départementales, sur la base de territoires rénovés tenant compte des intercommunalités.

Une exacte équivalence entre intercommunalité et circonscription n’est pas réalisable, de nombreuses intercommunalités, notamment en milieu rural ayant, en effet, un périmètre très restreint, parfois infra-cantonnal. Dans ce cas, les circonscriptions pourraient regrouper plusieurs intercommunalités. Ce mode de scrutin serait ainsi en relation avec l’évolution intercommunale et permettrait d’obtenir des périmètres cohérents entre conseil départemental et intercommunalité. Ce redécoupage permettrait également de conserver un lien plus fort avec le territoire, et entre le conseiller départemental et l’électeur.

Le mode de scrutin retenu pourrait être soit la proportionnelle dans l’ensemble des circonscriptions, soit la proportionnelle, dans les circonscriptions les plus importantes (correspondant aux zones urbaines), et le scrutin uninominal dans les plus petites. Le nombre de conseillers pouvant être élus à la proportionnelle doit en effet être nécessairement supérieur ou égal à 3. La validité juridique d’une telle différenciation a été implicitement admise par le Conseil Constitutionnel en n’évoquant pas cette question à l’occasion des réformes de l’élection des sénateurs, (leur mode de scrutin variant, en effet, selon les caractéristiques de leurs circonscriptions départementales électives).

Si cette hypothèse retient l’assentiment de la plupart des membres de la commission qui ont participé à la relecture du rapport, ceux-ci craignent que ce mode de scrutin ne permettent pas d’assurer une majorité stable du conseil départemental.

La possibilité de constitution d’interrégions puissantes et dynamiques dans un cadre européen, l’intérêt, dans les zones frontalières, de traiter en commun certains problèmes ou encore l’incitation constituée par les fonds européens “ Interrég ” plaident pour un très net renforcement des coopérations transfrontalières.

En effet, les déplacements des travailleurs frontaliers, les problèmes liés à l’environnement, la connexion des voies de communication routières et ferroviaires, le caractère transfrontalier de certaines grandes infrastructures (aéroport de Bâle-Mulhouse par exemple) et de certaines aires urbaines (Genève-Annemasse, aire métropolitaine lilloise), relativisent l’existence des frontières sur le plan économique, social et de l’aménagement du territoire.

La coopération transfrontalière est surtout un puissant facteur d’insertion du territoire national dans l’environnement européen. Elle permet d’amarrer les territoires nationaux et de donner un contenu concret à la coopération européenne en permettant la réalisation de projets facilement perceptibles par la population au delà des différends doctrinaux ou politiques.

La commission souhaite donc que soit développée très significativement la coopération transfrontalière.

A/ un système juridique souple à utiliser pleinement

De ce fait, la loi du 2 mars 1982 a créé une novation en reconnaissant juridiquement la possibilité pour les autorités décentralisées régionales de coopérer avec des collectivités étrangères. Les lois de 1992 relative à l’administration territoriale de la République et de 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ont élargies et confirmées ces possibilités.

Reprises dans le code général des collectivités territoriales, elles donnent aux collectivités territoriales et à leurs groupements une liberté de conclure des conventions avec les collectivités étrangères. Ce principe est valable aussi bien pour la coopération transfrontalière (avec les collectivités ou leurs groupements de l’Union Européenne) que pour la coopération décentralisée (avec les collectivités de tout autre État).

En matière de coopération avec les collectivités ou groupements de l’Union Européenne, cette faculté est encore accrue puisqu’une collectivité française peut participer à un organisme de droit étranger pour l’exploitation d’un service ou la réalisation d’un équipement, après approbation toutefois par décret en Conseil d’État. En sens inverse, une collectivité étrangère peut participer à un groupement d’intérêt public ou à une société d’économie mixte française.

Parallèlement des traités internationaux européens ont amplifié ces possibilités. Le Conseil de l’Europe a joué un rôle précurseur en la matière : la convention-cadre de Madrid de 1980 favorise ainsi la coopération entre les collectivités territoriales européennes.

Par ailleurs, des accords bilatéraux et multilatéraux ont été signés entre la France et ses voisins, avec l’Espagne en 1995, avec l’Italie en 1996, avec le Luxembourg, 3 länder allemands et 5 cantons suisses en 1996 (accord de Karlsruhe). Ce dernier accord prévoit la possibilité de créer des groupements locaux de coopération transfrontalière, organismes de droit français ou étranger, selon le choix des parties, qui permettent la mise en œuvre concrète d’actions transfrontalières. Ainsi, l’accord de Karlsruhe ouvre-t-il la possibilité à une collectivité étrangère d’être membre d’un établissement public de coopération intercommunale créé à cette fin.

Toutefois, la commission regrette que ces traités ne s’appliquent pas à l’ensemble de nos frontières et notamment que la frontière belge, sur laquelle de très nombreuses coopérations sont menées, en soit exclue.

La commission a tenu à rappeler que les coopérations internationales menées par les collectivités françaises doivent respecter les engagements internationaux de la France. Notre cadre unitaire et républicain comme les principes de notre démocratie représentative, impliquent bien évidemment que la politique extérieure soit conduite et déterminée par l’État sous le contrôle et l’approbation du Parlement. En particulier, ceci exclut que les collectivités territoriales passent des conventions avec un État étranger.

Il est également logique, dans le respect de ce principe de souveraineté mais également dans le cadre du principe de spécialité qui s’impose aux collectivités locales, que cette coopération se limite aux domaines de compétence de la collectivité. Dans la même logique, il est normal que cette coopération soit soumise au contrôle de légalité de droit commun.

B/ une stratégie globale, harmonisée et déconcentrée  pour les zones frontalières

Il est possible de développer fortement les pratiques transfrontalières, mais en veillant à ce que les discussions menées de part et d’autre de la frontière puissent déboucher sur des actions concrètes. Pour ce faire, un nouvel assouplissement des outils juridiques doit être recherché pour favoriser l’ensemble de ces réalisations conjointes.

Mais au delà des actions ponctuelles, la nécessité se fait jour de les intégrer dans le cadre d’une politique globale. L’aménagement du territoire doit ainsi contribuer à l’insertion du territoire national dans l’espace européen. Les zones transfrontalières ont, à cet égard, à jouer un rôle moteur, mais à la condition qu’elles soient intégrées dans une stratégie nationale afin d’éviter que nos voisins les considèrent comme des aires d’expansion. La politique nationale d’aménagement du territoire doit intégrer cette donnée, et s'inscrire dans un cadre européen et non plus seulement hexagonal.

Quelques propositions d’améliorations peuvent faciliter ces orientations. Elles doivent être guidées par la recherche d’une simplification et d’un assouplissement.

Il convient en premier lieu de rechercher un cadre juridique commun relativement souple et simple tout en étant respectueux des principes de souveraineté.

Ainsi, les législations des pays européens en matière de coopération transfrontalière devraient être harmonisées. Car, la diversité des législations nationales, l’extrême différence des régimes institutionnels et de l’organisation des collectivités territoriales sont des obstacles concrets aux coopérations.

En particulier, la répartition des compétences entre les différents échelons est extrêmement diverse d’un pays à l’autre. Or, une collectivité française ne peut coopérer avec un État étranger alors même qu’ils peuvent avoir des champs de compétences, en partie identiques.

Une telle évolution est en cours dans les départements d’outre-mer, compte tenu de leur situation très spécifique. Les départements ont en effet dans leur environnement immédiat de micro - États sans existence de collectivités locales. Le projet de loi d’orientation sur les départements d’outre-mer les autorise en conséquence, dans le cadre d’un mandat défini par l’État, à négocier directement avec les États voisins. De même, l’État est particulièrement réticent à négocier avec des collectivités et non avec des États étrangers alors même qu’il peut avoir des compétences qui sont chez nos voisins du ressort des échelons locaux.

Il conviendrait de réfléchir à la possibilité pour les collectivités françaises de mener dans des champs de compétences bien identifiés des coopérations même avec les États. De même il devrait être possible pour le préfet de nouer des relations au nom de l’État avec des collectivités étrangères.

A minima, il serait extrêmement utile qu’un cadre juridique européen soit défini pour faciliter la coopération transfrontalière. La législation communautaire pourrait, à l’exemple du groupement d’intérêt économique européen, créer un outil juridique spécifique inspiré, par le modèle du groupement d’intérêt public ou par celui du groupement local de coopération transfrontalière, qui facilite la coopération et particulièrement la mise en œuvre des programmes européens “ Interrég ”.

Par ailleurs, il conviendrait de rechercher des formules qui facilitent la coopération sans pour autant nécessiter de structures juridiques (création de secrétariats communs pour les relations transfrontalières sur la base de conventions entre les collectivités concernées). Par ailleurs, la possibilité de doter les instances de coopération transfrontalière d’un budget commun doit être facilitée. De même, la création de services publics communs (guichet unique pour l’emploi, prise en charge dans les hôpitaux,…) doit être encouragée.

Enfin, dans un souci de simplification et d’assouplissement des procédures de coopération transfrontalière, la déconcentration doit être renforcée. En particulier, l’approbation d’un certain nombre de modalités de coopération transfrontalière qui relève à l'heure actuelle du décret en Conseil d’État pourrait relever plus simplement de l'arrêté préfectoral. De même, les initiatives liées à la mise en œuvre de traités ou d’accords entre États devraient être largement déléguées aux préfets (coopération policière, lutte contre les stupéfiants, sécurité civile, ...). En matière de coopération décentralisée, les crédits doivent également être déconcentrés.

La commission a opté, dès le début de ses travaux, pour une réflexion globale. L’unité de la République, à laquelle les français sont attachés, commande une unité de réflexion. Nos compatriotes aspirent à ce que l’État assure une norme commune, garantisse une même solidarité entre les administrés et des territoires organisés à l’identique sous réserve d’adaptation. La commission s’est attachée ainsi à une analyse d’ensemble.

Bien évidemment, la question des territoires d’Outre-mer, fort spécifique, échappe à cette réflexion globale. Cette question relève aujourd’hui de la Constitution et/ou de la loi organique. Chaque territoire a une organisation spécifique relevant d’une analyse particulière. La question des territoires d’Outre-mer ou de Mayotte ne relève pas du débat sur la décentralisation.

Tous les autres territoires de la République relèvent par contre du champ de réflexion sur la décentralisation. Cependant, certains d’entre eux, bien que soumis pour l’essentiel au droit commun, ont fait l’objet d’adaptations législatives et réglementaires eu égard à leurs spécificités. Privilégiant une réflexion globale, la commission n’a pas souhaité aborder ces cas particuliers.

Il s’agit bien évidemment des départements d’Outre-mer. La commission pouvait d’autant moins étudier leurs spécificités qu’aucun de leurs représentants ne siégeait en son sein et que le Parlement était saisi d’une loi d’orientation concernant les D.O.M.

Ce choix d’une réflexion d’ensemble sur la décentralisation avait également conduit la commission à ne pas aborder la question de l’Alsace - Moselle où l’exercice des compétences peut relever d’un droit local spécifique, notamment en matière cultuelle. De même, la ville de Paris est soumise à un régime dérogatoire avec une assemblée disposant des pouvoirs d’un conseil municipal et d’un conseil général. Même s’il est certainement souhaitable que les arrondissements parisiens disposent de plus de compétences de proximité, le cas parisien n’a pu être abordé, en l’absence également de représentants élus de la ville au sein de la commission.

Restait, comme cas particulier, la Corse, qui dispose depuis 1991 d’un statut régional très spécifique avec une stricte séparation entre l’exécutif et l’assemblée délibérante et des compétences renforcées. La commission n’entendait pas, à l’origine, examiner les spécificités de sa situation, eu égard à la mission globale qui lui incombait. Mais les conclusions que le Gouvernement tirait de ces discussions avec les représentants élus de la Corse, rendues publiques en juillet 2000, ont suscité un débat au sein du pays. La commission a souhaité en conséquence participer à ce débat public et exposer les points d’accords et de désaccords entre ses membres.

Au préalable, les membres de la commission tiennent à rappeler leur attachement au caractère unitaire de l’État, garant de l’exercice des libertés publiques sur tout le territoire, du maintien des solidarités et de la nécessaire égalité entre les administrés. Mais l’unité et l’indivisibilité de la République a toujours été compatible avec les adaptations aux spécificités locales qu’il s’agisse des DOM, de l’Alsace Moselle, de la ville de Paris, capitale de l’État ou bien évidemment de la Corse. Or, depuis 25 ans, ce territoire est marqué par une violence endémique, un recul de l’État de droit, une incapacité des structures locales à répondre aux exigences du développement. La situation en Corse est exceptionnelle, atypique et explique la mise en œuvre d’adaptations particulières si ce n’est exceptionnelles.

La réflexion de la commission s’ordonne autour d’un point d’accord et un de désaccord.

A/ le point d’accord

Les membres de la commission sont unanimes à se féliciter de perspectives de paix, de dialogue et de progrès, ouvertes par les conclusions des discussions dites de Matignon tout en souhaitant la mise en œuvre de précautions indispensables.

1) En effet, les membres de la commission comprennent tout d’abord la nécessité d’un soutien économique à la Corse dans le cadre de la solidarité nationale ainsi que l’utilité de la simplification envisagée de l’organisation administrative. Eu égard aux spécificités de la situation insulaire, la Corse est un des plus petits, des moins peuplés et des plus pauvres territoires de l’Union Européenne, la constitution d’une assemblée et d’un exécutif uniques, soumise à une révision constitutionnelle, se justifie. L’insularité a d’ailleurs conduit d’autres pays européens, tels l’Espagne et l’Italie, à doter de statuts particuliers certains de leurs territoires.

La commission a également relevé que les propositions d’élargissement des compétences de la collectivité corse recoupent le projet de la commission pour l’ensemble des territoires de la République. Le relevé de conclusions des discussions dites de Matignon évoque les champs dans lesquels des compétences pourraient être transférées, notamment l’éducation, la formation professionnelle ou les transports. Ce sont précisément des transferts proposés par la commission. Il est vrai que le relevé de conclusions se contente de généralités sans apporter de précisions qui relèveront du futur projet de loi. Mais il est d’ores et déjà possible de penser que la mise en œuvre des propositions de la commission sur l’ensemble du territoire de la République, dont la Corse, permettra de répondre fort simplement en ce domaine aux perspectives ouvertes par le relevé de conclusions.

2) Cependant, la commission est également unanime pour subordonner leur mise en œuvre à des précautions indispensables. Comme l’a rappelé le Gouvernement, le respect de la langue française et des principes de la fonction publique est incontournable. Il s’agit d’encourager l’enseignement de la langue corse à la maternelle et au primaire pour favoriser sa vitalité. Mais cet enseignement ne peut être imposé aux familles, directement ou indirectement, via une déclaration de volonté contraire. Il ne serait pas acceptable que des pressions conduisent des familles à ne pouvoir manifester librement leur volonté. La langue française est un élément fondamental de la citoyenneté partagée. Elle est la seule langue de la République et de ses institutions. Elle permet à tous, quelle que soit leur nationalité ou leur origine, de participer à la vie sociale sans discrimination. Il convient effectivement que la langue corse ne puisse demain être utilisée dans une logique discriminante ou ethnique. De la même façon, le recrutement des agents publics doit être strictement conforme aux principes républicains d’égalité et de non discrimination. Il ne peut en aucun cas reposer sur un fondement linguistique ou ethnique.

L’enseignement de la langue corse doit pouvoir être proposé aux familles dans le cadre des horaires normaux du service public de l’éducation. Il appartient au service public et à ses enseignants d’offrir cet enseignement dans un cadre normal, comme d’autres options peuvent être proposées aux familles.

B/ un désaccord sur l’adaptation de la loi à l’initiative de l’Assemblée de Corse.

La commission s’est partagée sur la perspective d’autoriser à terme l’assemblée de Corse à adapter la norme, notamment la loi.

Des membres de la commission ont estimé impossible de permettre à un territoire de déroger à la loi commune. Ils considèrent que ne peuvent exister des lois normandes, bourguignonnes ou corses. La décentralisation consiste à confier aux collectivités des compétences et donc un pouvoir réglementaire dans le cadre de la loi et de ses textes d’application. L’unité de la République ne leur semble pas autoriser une variabilité de la règle commune, ni même interdire à l’État et à ses représentants de pouvoir assurer, comme le souhaitent les Français, le respect des principes d’égalité, de liberté et de légalité qui fondent la République.

Les autres membres de la commission ont relevé que, dans le contexte exceptionnel corse, il est possible d’envisager, sous réserve d’un retour durable à la paix civile, que le Parlement autorise, dans le cadre de la République, la collectivité corse, dans certains domaines précisément déterminés et dans le respect des principes qu’il aura fixé, à adapter des textes législatifs sous le contrôle du juge administratif. La dérogation à la norme commune serait donc subordonnée à l’autorisation préalable du Parlement et ferait l’objet d’un strict encadrement. Ces conditions et limites leur semblent justifier une modulation de la norme commune. Une dérogation exceptionnelle répond à une situation en soi exceptionnelle.

La nouvelle répartition des compétences proposée  poursuit le mouvement entrepris en 1982-1983 en renforçant la vocation principale de chaque type de collectivité : programmation, transport et formation pour la région, action sociale et gestion des équipements lourds pour le département, proximité pour la commune avec dans ce cadre une mutualisation croissante au profit des intercommunalités. Cette confirmation de la spécialisation du rôle de chaque institution locale facilite la lisibilité et la clarté, et constitue un facteur supplémentaire d’évolution des structures locales.

A/ une répartition souple des pouvoirs

La France est une République unitaire. Le modèle fédéral ne correspond pas à l’histoire et à la conception française de l’État-Nation. Choix politique et chance pour la France, la décentralisation a permis de rendre l’État plus efficace. Des compétences et services publics de proximité ont été confiés aux collectivités territoriales, communes, départements puis régions, qui ont su moderniser l’action publique et répondre aux attentes des administrés, et l’État a conservé ses missions régaliennes et les compétences liées aux impératifs de solidarité et de cohérence nationales.

Les Français sont attachés à ce schéma de répartition des pouvoirs. Ils ne souhaitent pas un État réduit au minimum. Seuls 14 % des Français désirent que l’État se recentre sur les missions régaliennes fondamentales telles la défense nationale et la politique étrangère. Les deux tiers des Français souhaitent un État garant des impératifs d’intérêt général, fixant le cadre normatif et assurant ses missions régaliennes. Notre pays est attaché au maintien de normes générales, applicables sur l’ensemble du territoire métropolitain, à même d’assurer une égalité devant les services publics. 79 % des Français souhaitent ainsi que l’État soit responsable de la prévention en matière de santé, 76 % des règles en matière de sécurité alimentaire, 64 % du contenu de l’enseignement à l’école, 59 % du montant des aides sociales ou allocations, 55 % de la préservation du patrimoine culturel, 53 % du choix de l’implantation des universités, 53 % des mesures de lutte contre la délinquance des mineurs, 53 % des normes environnementales et 51 % du choix du tracé des autoroutes. Ce cadre étant fixé par l’État, 34 % des Français souhaitent un transfert important de compétences dans un nombre limité de secteur et 33 % un transfert important dans de nombreux secteurs. (Enquête SOFRES - août 2000)

Ainsi, l’État unitaire doit poursuivre le mouvement en matière de décentralisation, perçue comme bénéfique, notamment en ce qui concerne les régions (61 %). 57 % des Français souhaitent une amplification de ce mouvement. La décentralisation a été un succès, permettant d’améliorer le travail des élus (opinion de 55 % des Français), la qualité des services publics locaux (54 %) et le développement économique (51 %). Ils souhaitent donc une poursuite du mouvement de décentralisation à la française, respectueuse des impératifs de solidarité et d’égalité. (Enquête SOFRES - août 2000)

Cette décentralisation repose simplement sur la loi, il est vrai fondée sur le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Ainsi, la répartition des compétences n’est pas figée. Et ce cadre législatif et réglementaire peut être modifié, rectifié, pour prendre en compte les besoins du pays et des administrés. A tout moment, la répartition des compétences peut être revue au profit des collectivités territoriales mais aussi, le cas échéant, de l’État.

Toutefois, le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, interdit au législateur de revenir sur les acquis de la décentralisation.

Principe à valeur constitutionnelle (décision du Conseil Constitutionnel du 23 mai 1979), la libre administration des collectivités locales suppose que les assemblées locales soient élues par les citoyens (décision du Conseil Constitutionnel du 18 novembre 1982) et disposent d’attributions effectives (décisions du Conseil Constitutionnel des 8 août 1987 et 19 janvier 1988). Les collectivités doivent disposer librement du pouvoir de recrutement et de gestion de leurs personnels (décision du Conseil Constitutionnel du 20 janvier 1984) ainsi que des ressources fiscales nécessaires à l’exercice de leurs compétences (décision du 6 mai 1991). L’État reste le garant de l’intérêt national. A ce titre, il se doit d’assurer un contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales (décision du 25 février 1982). La libre administration n’interdit pas au législateur d’instaurer des contraintes sur les collectivités au titre de l’égalité (décision du 29 décembre 1989) ou de la solidarité nationale (décisions du Conseil Constitutionnel des 29 mai 1990 et 21 janvier 1997). La libre administration suppose aussi le respect des prérogatives de l’État en matière législative et réglementaire et ne peut entraver l’exercice des libertés publiques. Il convient de rappeler à cet égard que les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ne peuvent varier sur le territoire national en fonction des décisions des collectivités territoriales (décisions du 18 janvier 1985 et du 13 janvier 1994).

La décentralisation est donc un acquis sur lequel ne peut revenir le législateur. Le principe constitutionnel de libre administration lui permet au contraire d’approfondir plus encore la décentralisation, en confiant de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, mais dans le respect, souhaité par les Français, des prérogatives régaliennes de l’État et des libertés publiques dont les conditions d’exercice ne peuvent varier sur le territoire national.

La décentralisation offre ainsi l’avantage d’opérer une répartition souple des compétences, évolutive.

En outre, la contractualisation est un élément de souplesse complémentaire. Permettant l’implication de plusieurs collectivités publiques pour mener à bien un projet, le contrat est devenu, de fait, une autre source de répartition des compétences, qu’il s’agisse des contrats de plan par lesquels l’État délègue une partie de ses compétences que des contrats sectoriels.

La “ décentralisation ” française permet donc une évolution permanente, une adaptation de l’intervention des collectivités territoriales aux besoins du pays.

Or cette évolution dépend avant tout des exigences de nos concitoyens. Ils ont droit au fonctionnement optimal des services publics, qu’il s’agisse du service public de l’enseignement, des transports ou de l’action sociale. Lorsqu’un service public est mieux géré par une implication directe de l’État central, il est normal d’exclure tout transfert de compétences en ce domaine. Mais lorsqu’au contraire, un meilleur fonctionnement de services publics suppose une intervention des collectivités locales, plus proches des usagers, plus à même d’agir souplement et d’adapter le service aux besoins, une décentralisation s’impose.

La commission est unanimement convaincue qu’aujourd’hui, il est urgent de réformer les services publics pour répondre aux exigences de nos concitoyens.

Il s’agit de mettre à profit la souplesse du cadre juridique français pour passer à une nouvelle étape, nécessaire, de la décentralisation. Sans réforme constitutionnelle, non souhaitée par les Français, il est possible de transférer plus de compétences, et donc plus de pouvoirs aux collectivités territoriales, dans le cadre de leur libre administration.

A cet égard, il convient d’éviter le faux débat sur la “ compétence réglementaire déléguée ”. Il ne s’agit pas pour l’État de “ déléguer sous son contrôle” une partie du pouvoir réglementaire aux collectivités locales. Au contraire, la décentralisation consiste à confier aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire local de plein exercice. Dans le respect de la loi et de ses textes d’application, les collectivités exercent localement leurs compétences par un pouvoir réglementaire global et pleinement maîtrisé. De la police à l’urbanisme, nombreux sont les domaines où les collectivités réglementent de plein droit la vie de nos concitoyens. Il ne s’agit donc pas de déléguer sous le contrôle de l’État un pouvoir réglementaire mais de confier un pouvoir de plein exercice, c’est-à-dire de décentraliser l’exercice de compétences.

B/ la clarification des compétences de chaque collectivité

La décentralisation s’est organisée autour de la logique des blocs de compétences. Chaque collectivité devait prendre en charge une compétence globale. L’objectif était d’assuré la transparence et d’éviter l’ingérence d’une collectivité dans le champ de compétences d’une autre.

Cependant, l’intervention croissante de chaque collectivité dans la sphère de compétences des autres, la multiplicité des contrats, ont brouillé le schéma initial. État, communes, départements et régions peuvent ainsi se retrouver acteurs dans le cadre de l’exercice d’une même compétence. Ce croisement des interventions est source de confusion.

La commission ne remet pas en cause les contrats et notamment les contrats de plan dans leur logique et leur conception. Le contrat a une vertu fondamentale : il permet le dialogue, le rapprochement des administrations et des acteurs locaux, et la convergence des interventions. Le contrat est donc positif en raison de ses implications institutionnelles. La commission propose même d’autoriser des collectivités d’un même niveau à mener en commun un projet ou une compétence par la mise en œuvre de conventions désignant une collectivité chef de file. Mais, dans le même temps, la commission remet en cause la systématisation de la procédure contractuelle qui intervient en tout domaine.

Outre la confusion qui en résulte, une telle multiplication des contrats induit une mobilisation d’énergies injustifiée, un engrenage de réunions pour des résultats limités (dans une étude réalisée par la fédération des maires des villes moyennes, l’apport des financements croisés a été évaluée, sur un échantillon de 9 collectivités, à 0,5 % des ressources ...). Si d’ailleurs chaque collectivité assumait pleinement ses compétences, la contractualisation serait réduite à l’essentiel et la déperdition d’énergie liée à la conclusion d’accords marginaux serait évitée. Les élus n’ont plus le temps nécessaire à consacrer à de telles réunions. Si la contractualisation est en soi positive, sa systématisation a des effets pervers. La commission estime donc nécessaire de revenir à l’essentiel et de consacrer les énergies à la conclusion des contrats de plan et de contrats désignant des collectivités chef de file.

Au surplus, l’usager, l’électeur, ne sait plus qui fait quoi. Les responsabilités sont diluées.

Ainsi, il est indispensable que les élus assument clairement leurs responsabilités face à leurs électeurs. A chaque territoire, doit correspondre un bloc de compétences clairement identifié. La commission insiste fortement sur ce point : l’objectif est de revenir le plus possible à la logique première du bloc de compétences.

Il est donc nécessaire de clarifier les compétences des uns et des autres et d’éviter qu’une collectivité intervienne dans le champ de compétences d’une collectivité relevant d’un autre niveau. Toutefois, comme nous l’avons indiqué, il peut être nécessaire de fédérer des énergies en mobilisant plusieurs collectivités. Dans ce cas, il est indispensable que la collectivité principalement compétente soit désignée comme chef de file d’un projet nécessitant des interventions croisées.

C/ la correction des effets pervers des  normalisations

La commission tient à mettre en garde contre la frénésie normative. De plus en plus de normes sont prises sur la base d’avis d’experts sans, d’une part que les élus soient impliqués dans les groupes de travail et, d’autre part, qu’une étude d’impact financière des normes soit réalisée. Or, les élus devront ensuite mettre en œuvre ces normes et trouver les financements nécessaires. Normes européennes, normes d’État, normes professionnelles ou de fédérations sportives se cumulent, se multiplient, changent, évoluent sans toujours laisser le temps des adaptations nécessaires et sans que leur légitimité soit certaine.

Les administrations publiques et privées sécrètent trop souvent des normes hors contrôle. Le processus doit être inversé afin que les élus, c’est-à-dire les citoyens, gardent une maîtrise du phénomène.

En deux domaines, l’enseignement supérieur et la formation professionnelle, le processus de décentralisation n’a pas été mené à son terme. Il s’agit d’achever ce qui a été mis en œuvre tout en invitant l’État à assumer ses prérogatives. En ces matières, les régions devront être les principales bénéficiaires de l’approfondissement de la décentralisation.

De la même façon, il s’agit de parfaire la décentralisation au bénéfice du département en ce qui concerne la question spécifique des bibliothèques et du patrimoine et d’offrir plus globalement un cadre juridique adapté à l’intervention culturelle de l'ensemble des collectivités.

A/ l’implication des collectivités territoriales dans le fonctionnement du système éducatif

L’enseignement a fait l’objet d’un transfert de compétences à la satisfaction générale.

Les communes prennent en charge la construction et l’entretien des écoles, les départements, ceux des collèges et les régions, ceux des lycées. En moins de deux décennies, le parc immobilier scolaire a été complètement renouvelé. Les chiffres montrent l’effort sans précédent consenti par les collectivités territoriales : en 1983, l’État assumait 90 % du financement immobilier des collèges et lycées en y consacrant 6,3 milliards de francs. Les départements et régions n’apportaient que 0,8 milliards de francs. En 1998, l’État apportait 9,9 milliards de francs, somme qui ne représentait plus que 32 % de l’investissement total. Départements et régions ont consacré 21 milliards de francs à l’immobilier scolaire dont 2,1 milliards pour l’enseignement supérieur. Depuis le début des années quatre vingt dix, les départements et régions consacrent ainsi chaque année près de 20 milliards de francs à l’immobilier scolaire et universitaire. Il est incontestable que l’immobilier scolaire voire universitaire a été complètement modernisé. Le visage de la France scolaire a sur ce point radicalement changé grâce à l’action des collectivités territoriales.

Les collectivités locales ont donc assumé pleinement leur responsabilité en matière de construction, entretien et maintenance des locaux. Elles ont su agir avec célérité et efficience, là où l’État avait tardé. La logique implique maintenant que les 95.000 personnels affectés aux tâches d’entretien et de maintenance soient mis à disposition des collectivités territoriales. Les collectivités gèrent et entretiennent ces bâtiments alors que les personnels compétents ne sont pas placés sous leur autorité. Cette situation est incohérente.

Les avantages d’une affectation de ces personnels auprès des collectivités territoriales, maîtres d’ouvrages et gestionnaires, sont certains : cohérence et clarté dans l’exercice des compétences, meilleure évaluation des besoins et aptitude à y répondre plus rapidement. Les personnels techniciens, ouvriers et agents de service dits “ ATOS ” restant attachés à leur statut de fonctionnaires d’État, il s’agirait de garantir ce statut et de prévoir en conséquence une simple mise à disposition des fonctionnaires d’État concernés auprès des collectivités. Ce transfert s’accompagnerait bien évidemment d’un transfert des financements correspondant.

Ce qui a été fait pour la construction, la rénovation et l’entretien des collèges et lycées doit aujourd’hui être fait pour les universités et les grandes écoles au profit des régions. L’expérience acquise dans le second degré, le désengagement progressif de l’État, le besoin d’une plus grande ouverture des universités sur leur environnement plaident en faveur de cette nouvelle étape de la décentralisation.

Les collectivités territoriales ont été à même de moderniser le parc immobilier de l’enseignement secondaire. Les régions, seul niveau de collectivité susceptible de prendre en charge les universités, équipements d’intérêt régional et non local, pourront contribuer à la modernisation et l’essor de l’enseignement supérieur. D’ores et déjà, elles interviennent dans le cadre des contrats de plan en faveur des Universités. En 1998, elles ont ainsi apporté plus de 2 milliards de francs.

Il est clair que les nouvelles constructions devront s’intégrer à un schéma national des équipements universitaires, les Français souhaitant d’ailleurs que l’État garde une maîtrise de l’implantation des universités (53 %) (SOFRES - août 2000), du contenu des enseignements, et, bien sûr, la responsabilité des personnels enseignants, des programmes et diplômes nationaux.

Il s’agit donc d’étendre à l’enseignement supérieur le schéma existant dans le primaire et le secondaire. Les personnels techniciens, ouvriers et agents de services correspondant seraient mis à disposition des régions.

Compte tenu du fait que les régions sont compétentes en matière de formation professionnelle, secteur où les universités et grandes écoles sont trop peu présentes, la décentralisation de l’équipement universitaire permettra de rapprocher efficacement leurs actions en matière de formation professionnelle, d’ailleurs source de revenus complémentaires. La nouvelle compétence des régions en ce domaine suppose une représentation adaptée de ces collectivités au sein des conseils d’administration des établissements d’enseignement supérieur.

Dès lors que les régions prendraient en charge la construction et l’entretien des universités et grandes écoles, la question d’un transfert de leurs responsabilités actuelles en matière de lycée au profit des départements s’est posée. En effet, pourrait ainsi être créé un bloc de compétences pour l’enseignement secondaire plus clair et plus lisible. Les départements seraient responsables de la gestion matérielle des collèges et lycées, souvent imbriqués ou mitoyens. En outre, ce transfert de la compétence sur les lycées aux départements pourrait éviter d’accroître la charge gestionnaire des régions. Car celles-ci doivent rester essentiellement des collectivités de coordination et d’impulsion de politiques, et non devenir des collectivités gestionnaires. Toutefois, la commission a estimé que les régions devaient conserver leurs responsabilités en ce domaine. Elles ont su se doter d’une compétence et répondre aux exigences d’une modernisation des lycées. Leur pleine réussite plaide pour le maintien intégral de leurs compétences en matière de construction et d’entretien des lycées.

A l’inverse, l’État devrait reprendre à sa charge les 271 centres d’information et d’orientation (C.I.O.) à l’heure actuelle gérés par les départements et communes sur les 586 C.I.O. existant. Les C.I.O. font partie du système éducatif et sont liés à la politique éducative, compétence de l’État.

En ce qui concerne les enseignements d’arts plastiques, de musique, de danse et d’art dramatique, les collectivités locales sont compétentes sauf en ce qui concerne les établissements d’enseignement supérieur. Or, un classement de ces établissements culturels n’est pas intervenu. Il est certain que nombre d’entre eux relèvent de l’enseignement supérieur. L’État devrait alors assumer complètement les dépenses de personnel d’enseignement et les régions devraient, quant à elles, assumer la gestion, selon le schéma que nous avons évoqué.

Un transfert partiel de responsabilités à l’État interviendrait donc dans ce domaine. Mais il s’agirait en réalité d’une clarification de l’exercice des compétences, l’État assumant les responsabilités qui lui incombent.

B/ l’attribution des crédits de la formation professionnelle aux régions

La compétence des régions en matière de formation professionnelle a été reconnue par les lois de décentralisation. Cependant, les régions ne sont pas au cœur de tous les financements dont nombre leur échappent. Ainsi, bien que la région ait la compétence en matière de formation professionnelle, l’État maîtrisait encore en 1996 plus de 82 % des financements publics contre 18 % pour les régions. S’il est logique que l’État conserve la responsabilité des formations professionnelles relevant de la solidarité nationale (actions en faveur des détenus, des réfugiés, des handicapés ...), la majorité des crédits qu’il contrôle devrait être transférée aux régions. Par ailleurs, l’État, ses établissements publics tel l’ANPE, ou l’AFPA, association de droit privé financée par le budget de l’État, interviennent simultanément et développent leurs propres politiques de formation. Une coordination des politiques et actions au niveau régional est indispensable.

Il faut donc replacer la région au centre du dispositif, conformément à sa compétence légale et au souhait de nos concitoyens (55 % des Français estimant que cette compétence doit être décentralisée). Les crédits de la formation professionnelle doivent être attribués aux régions sauf exceptions en ce qui concernent ceux relevant de la solidarité nationale. Les régions coordonneraient l’action des services et établissements publics de l’État compétents, ainsi que, bien évidemment, celle de l’AFPA. Celle-ci serait alors financée, en fonction des formations proposées, par les régions.

Il est cependant nécessaire de cadrer cette décentralisation en affirmant le caractère national du recrutement des stagiaires de la formation professionnelle. Un stagiaire doit pouvoir accéder aux formations offertes quelle que soit son origine géographique.

Le prolongement du processus de décentralisation en matière d’enseignement supérieur et de formation professionnelle doit ainsi profiter essentiellement aux régions qui deviendront des acteurs déterminants des politiques de formation, initiale ou continue.

C/ l’intervention culturelle des collectivités territoriales confortée

Les collectivités territoriales ont investi la sphère culturelle, apportant 63 % des fonds publics consacrés à la culture (38 milliards sur 60 milliards de francs). Elles sont intervenues, sous la pression des publics intéressés, hors compétences obligatoires. Elles ont développé en ce domaine des actions facultatives pour répondre aux demandes de plus en plus fortes des populations. Les lois de décentralisation ont par ailleurs conféré des compétences obligatoires aux collectivités locales en matière d’archives, de bibliothèques et partiellement d’enseignement culturel.

Mais l’État n’a pas tiré toutes les conséquences de la nouvelle répartition des compétences en matière culturelle. Ainsi, l’État maintient à disposition des départements et communes des personnels dans les archives départementales (323 emplois dont 149 conservateurs) et les bibliothèques territoriales (156 emplois). De même, l’État met à disposition des musées classés 27 agents conservateurs du patrimoine.

Or, le système de mise à disposition de ces agents d’État ne fonctionne pas correctement. Des postes restent vacants, l’État rencontrant des difficultés chroniques pour les pourvoir. Dans ces conditions, la commission estime nécessaire de mettre fin, à terme, à ce système de mise à disposition. A défaut de pourvoir aux postes vacants, l’État transférerait les crédits correspondant par le biais de la dotation globale de décentralisation pour permettre aux collectivités de recruter le personnel nécessaire au bon fonctionnement des archives et bibliothèques, dans les cadres d’emplois territoriaux existant.

En matière de patrimoine, l’inventaire des richesses nationales est de la responsabilité de l’État tout en étant majoritairement financé par les départements. La compétence en matière d’inventaire du patrimoine devrait être transférée aux départements, échelon pertinent de responsabilité, avec les personnels compétents.

Il est nécessaire d’offrir un cadre juridique mieux adapté à l’intervention des collectivités locales. Elles agissent souvent par l’intermédiaire d’associations, structures “ para-administratives ”. Pour éviter les risques de gestion de fait et favoriser les coopérations financières, il est préférable de leur permettre de créer des établissements publics locaux culturels.

Il convient également d’adapter la filière culturelle de la fonction publique territoriale afin que toutes les formes nouvelles d’intervention culturelle locale soient prises en compte (encadrement des pratiques amateurs ou soutien aux projets culturels de proximité).

Les collectivités s’impliquent souvent dans la création cinématographique d’audiovisuelle en apportant un soutien financier, voire en s’impliquant dans des associations cinématographiques. Or, ces interventions supposent sans doute la mise en place d’un cadre légal apportant la nécessaire sécurité juridique.

Enfin, il est aujourd’hui indispensable de rééquilibrer l’intervention de l’État en matière de culture scientifique. Plus de 80 % du soutien de l’État profite à des opérations franciliennes alors que les besoins des régions sont criants en ce domaine.

Rendre l’action publique plus efficace suppose de corriger les dysfonctionnements des services publics et de rapprocher plus encore les services de proximité des usagers.

A/ l’organisation d’un service public de sécurité civile

Établissements publics communs au département, communes et structures intercommunales, les services départementaux d’incendie et de secours, fonctionnent mal, faute d’être placés sous une autorité administrative clairement identifiée. De plus, la question du financement de ces services est actuellement une source de conflits entre collectivités. La commission propose donc que ces services, compte tenu de leur vocation territoriale, soient, au minimum, placés sous l’autorité de gestion du président du conseil général.

Mais la commission estime que cette solution, préférable à la situation actuelle, est loin d’être optimale. Car, le président du conseil général serait le gestionnaire du service alors que l’autorité opérationnelle resterait le préfet. En effet, la police et, plus généralement, les principales tâches de sécurité civile restent et doivent rester de la compétence préfectorale. Une telle dichotomie entre une gestion décentralisée et une mission opérationnelle d’État n’est pas saine. La commission estime donc nécessaire de créer un véritable service public de sécurité civile placé sous l’autorité du préfet.

B/ la décentralisation des compétences en matière sanitaire

Développer les compétences des régions en matière d’équipements sanitaires devient une nécessité. Les régions doivent pouvoir investir dans les équipements sanitaires répondant à une préoccupation d’aménagement du territoire. Leur responsabilité serait encadrée par les Schémas Régionaux d’Organisation Sanitaire et Sociale (S.R.O.S.S.) sur lesquels les régions seraient d’ailleurs obligatoirement consultées. A cet égard, 64 % des Français estiment que l’implantation des hôpitaux doit relever d’une appréciation locale.

La définition de la politique de santé publique est clairement une mission de l’État. Cependant, la loi du 22 juillet 1983 a confié aux départements les services départementaux de vaccination ainsi que les compétences en matière de lutte contre les fléaux sociaux, de dépistage des cancers et surveillance des malades après traitement et de lutte contre la lèpre. Cette évolution s’est accompagnée de transferts financiers, mais la mise en œuvre de ces compétences s’est heurtée à de fortes disparités entre départements.

C’est ainsi que globalement les moyens mis en œuvre par les départements en 1997 (594,3 Md F) ont été très inférieurs aux droits à compensation versés dans le cadre de la dotation globale de décentralisation (958,8 Md F).

S’il est nécessaire de maintenir l’acquis de la décentralisation, notamment la souplesse nécessaire pour mener des politiques de proximité, il faut inviter l’État à assurer sa mission de cadrage et de normalisation, comme le souhaitent les Français. Le sondage réalisé pour la commission montre la volonté des Français que l’État remplisse pleinement sa mission normative et assure l’égalité des droits, les départements ayant pour mission de garantir l’accès aux droits.

Par ailleurs, les départements devront pouvoir déléguer, par convention, leurs compétences en matière sanitaire aux communes et intercommunalités ; celles-ci peuvent être mieux à même de les exercer. D’une façon plus générale, cette délégation conventionnelle des compétences pourrait également concerner l’action sociale décentralisée.

C/ la clarification des compétences en matière sociale

a) le principe d’une gestion de proximité

L’engagement des élus dans la gestion des politiques sociales est une réalité indiscutable ; nul ne remet en cause les fondements de ce choix. Cependant, la proximité n’est pas allée de pair avec la simplification des procédures ni leur lisibilité pour l’usager.

En effet, la complexité du secteur s’est accrue du fait notamment de l’enchevêtrement des dispositifs et des enjeux institutionnels liés au partage des compétences et des territoires entre l’État, les départements, les communes, les régions, ainsi qu’avec les organismes de protection sociale. Face à ce constat, un objectif apparaît évident : améliorer la connaissance des populations concernées et l’évaluation des dispositifs mis en place. A cette fin, la création d’observatoires départementaux d’action sociale s’impose.

Il convient également d’améliorer l’intervention des collectivités locales en ce domaine. L’impératif de subsidiarité rappelé précédemment doit conduire les départements à confier, le cas échéant, la mise en œuvre de compétences sociales aux intercommunalités et communes.

Il est possible de prendre comme exemple la politique d’insertion.

La loi du 1^er décembre 1988 instituant le Revenu Minimum d’Insertion prévoit une intervention conjointe de l’État et du département. Le conseil départemental d’insertion (CDI) est ainsi présidé par le représentant de l’État et le président du conseil général. Le CDI élabore et adopte le programme départemental d’insertion et assure la cohérence des actions d’insertion dans le département. La commission locale d’insertion est également constituée de représentants de l’État, du conseil général ainsi que des communes ou du système éducatif. Elle élabore le programme local d’insertion, assure l’évaluation des besoins d’insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RMI et approuve les contrats d’insertion. Le financement du RMI reste de la responsabilité intégrale de l’État. Par ailleurs, le département est tenu de consacrer au financement des actions nouvelles d’insertion 20 % des sommes versées par l’État au cours de l’exercice précédent au titre de l’allocation de RMI.

Ce dispositif en matière d’insertion et de lutte contre l’exclusion est particulièrement complexe. De plus, un constat s’impose : les instances d’insertion ne remplissent pas leur rôle ; le volet insertion du RMI est ainsi peu efficace. Des différences ont été relevées quant aux taux de contrats d’insertion en fonction de la plus ou moins grande mobilisation des acteurs de l’insertion, des pratiques locales et du refus parfois explicite de contractualiser. Il est souhaitable de donner une totale responsabilité en la matière aux collectivités territoriales au contact direct des intéressés. Il est probable que les intercommunalités sont souvent mieux à même de mettre en œuvre ces mesures d’insertion.

Au delà du cas de l’insertion, la décentralisation s’est traduite par un enchevêtrement général et une superposition des responsabilités dont il est urgent de sortir, et ce d’autant plus que la notion d’aide sociale s’est désormais élargie à des formes nouvelles d’action sociale, telle que la lutte contre les exclusions.

Alors même qu’elles s’adressent aux publics les plus défavorisés, les procédures font partie des plus complexes et souvent des plus incertaines de notre droit. Il est donc essentiel de prolonger de façon très ambitieuse la décentralisation dans tous les domaines où se justifie une action de proximité, par l’intermédiaire de délégations conventionnelles de compétences lorsqu’une intervention des intercommunalités sera plus efficiente.

b) clarifier les responsabilités en matière de protection judiciaire de la jeunesse

Dans cette perspective, s’agissant de la protection judiciaire de la jeunesse, il est indispensable de rationaliser les relations entre le département et le système judiciaire, en refondant complètement les textes en vigueur afin de clarifier les rôles et de redonner une cohérence aux mesures d’assistance éducative et à celles relatives à l’enfance délinquante.

L’essentiel de la compétence doit être exercé par le conseil général ; celui-ci doit pouvoir la déléguer par convention au niveau des intercommunalités dès lors que leur intervention serait mieux adaptée.

c) la santé scolaire

Dès lors que la prévention est une compétence du département, il paraît normal que la médecine scolaire et les assistantes sociales qui y concourent soient confiées à cette collectivité dans le cadre d’un partenariat avec l’éducation nationale. Il s’agit d’assurer une réelle continuité entre la protection maternelle et infantile, l’aide sociale à l’enfance et la médecine scolaire.

d) la personne handicapée face à la pluralité des intervenants

Les personnes handicapées sont amenées, pour bénéficier des prestations et des services auxquels elles ont droit, à être en contact avec différentes administrations. La pluralité des décideurs selon la nature de la demande, est telle qu’il est difficile de savoir qui instruit et apprécie la demande, qui finance, qui contrôle ... Cette opacité est renforcée par le fait que le parcours d’une personne handicapée s’inscrit dans deux circuits parallèles et indépendants l’un de l’autre. Premièrement, le déroulement chronologique de l’existence (enfance, adolescence, âge adulte) fait apparaître des besoins, différents selon l’âge, (soins, rééducation, scolarité, formation professionnelle, insertion professionnelle, insertion sociale), et qui seront satisfaits par l’État, le département ou la commune, voire par des organismes de Sécurité Sociale. Par ailleurs les réponses aux différentes situations dans lesquelles peut se trouver la personne handicapée nécessitent des prises en charge diversifiées émanant de plusieurs instances, qu’il s’agisse de la vie à domicile et du problème de ressources, d’appareillage et d’aides techniques, d’aménagement du logement, d’aménagement de l’environnement (accessibilité, transport), d’hébergement en institution, des conditions de travail ....

Compte tenu de la complexité et de la variété des démarches, il est nécessaire que les personnes handicapées puissent savoir “ qui fait quoi ”, de quelle administration relève telle prise en charge, telle prestation ou service. En outre, et ce n’est pas un obstacle mineur, les intéressés sont trop souvent renvoyés d’un service vers un autre pour obtenir la satisfaction de leurs droits ou, plus simplement, un renseignement utile. Il est indispensable de créer des centres d’information et d’orientation des personnes handicapées afin qu’elles puissent frapper à la bonne porte. Les centres devraient être fusionnés avec les guichets uniques prévus dans les départements pour renseigner les personnes handicapées sur les aides techniques.

Depuis 1975, la stratification des textes législatifs et réglementaires successifs a singulièrement obscurci la répartition des responsabilités de chaque instance décisionnelle. La loi de 1975 sur les handicapés, peu lisible, a généré un dispositif complexe et n’est que partiellement appliquée. Une réécriture complète de la loi est nécessaire afin de clarifier et de rendre lisible les interventions. C’est à l’État de fixer les normes, d’assurer l’intervention professionnelle et de prendre en charge les prestations de solidarité nationale telle par exemple l’allocation compensatrice pour tierce personne. C’est aux départements et communes de garantir l’accès à des droits identiques pour tous les citoyens.

e) les personnes âgées

L’action menée par les départements en faveur des personnes âgées souffre de deux types de disparités : des disparités dans les politiques elles-mêmes et des disparités de charges et de moyens entre les départements. L’égalité des usagers devant le service public impose une harmonisation des moyens mis en œuvre. Il revient certes à l’État de clarifier les normes, mais aussi d’assurer une péréquation afin que les départements puissent mettre en œuvre une politique garantissant l’égalité des droits des usagers.

f) l’action sociale d’urgence

Dans ce domaine comme dans les autres, la grande diversité des intervenants et la complexité des dispositifs rend l’action souvent inefficace. Les commissions de l’action sociale d’urgence (CASU) ont pour objectif d’apporter une réponse rapide et coordonnée aux situations difficiles en évitant aux usagers d’avoir à multiplier les démarches administratives.

Ce dispositif a grandement amélioré la résolution des situations difficiles. Cependant, des contraintes administratives (non fongibilité des enveloppes budgétaires, par exemple) et la répartition actuelle des compétences en matière sociale ne permettent pas une utilisation optimale de ce dispositif. En particulier, face au manque certain de transparence, il est indispensable que les départements rendent public l’ensemble des dispositifs existants et indiquent les moyens financiers et humains mobilisés.

D/ le rapprochement de la politique du logement de l’usager

a) des aides au logement mieux régionalisées

Théoriquement les communes sont compétentes en matière d’habitat social mais leur rôle est amputé, l’État gardant la maîtrise financière des aides au logement. Il est logique que les aides relevant d’une politique nationale, telles les aides personnalisées au logement ou les prêts à taux zéro, restent du ressort de l’État. Par contre, les aides localisables, telles les aides à la résorption de l’habitat insalubre ou les aides aux bailleurs sociaux (PLA, PALULOS, PLI) doivent pouvoir être attribuées par la région après consultation des collectivités concernées.

b) reconnaître le rôle des intercommunalités

Le droit au logement doit être mis en œuvre au plus près des réalités. Les compétences en matière de logement social font partie des compétences obligatoirement transférées par les communes aux intercommunalités. Les outils nécessaires à la concrétisation de ce droit doivent être confiés aux intercommunalités. C’est ainsi que des contingents de logements sociaux, aujourd’hui dévolus aux préfets, pourraient être confiés aux intercommunalités.

La dispersion des offices municipaux d’HLM est également un frein à la mise en œuvre d’une politique cohérente du logement au niveau des intercommunalités. Il faut favoriser un regroupement de ces offices afin de les “ intercommunaliser ”.

A/ les compétences régionales en matière de transports collectifs

L’expérimentation en matière de régionalisation des transports ferroviaires locaux a été un succès. L’implication des régions a permis d’améliorer le service rendu aux usagers et d’adapter les trafics aux besoins du public. L’expérimentation doit déboucher sur une généralisation, ainsi que vient de le prévoir le législateur. Il faudra néanmoins qu’une clarification des comptes intervienne afin que les régions qui ont spontanément investi en ce domaine ne soient pas pénalisées.

De même, le développement des grandes infrastructures en matière de transports aériens ou de stations multimodales doit désormais relever des régions, l’État déterminant, dans le cadre de sa politique d’aménagement du territoire, les principes de répartition des infrastructures. Leur compétence en matière d’aménagement du territoire conduit inéluctablement les régions à prendre en charge ces infrastructures essentielles au développement des territoires, en lieu et place notamment des chambres de commerce et d’industrie. Cependant, l’existence d’établissements publics autonomes ayant fait leur preuve, tel Aéroport de Paris, ne doit pas être remise en cause.

En matière portuaire une distinction des responsabilités est nécessaire selon l’importance nationale ou locale des ports. Il est certain que les ports autonomes doivent rester sous la tutelle de l’État. Par contre, les régions sont à même de gérer les ports d’intérêt régional, les ports de commerce étant confiés aux départements et les ports de plaisance aux communes.

B/ la participation accrue des collectivités territoriales à l’entretien du réseau routier

Le désengagement financier de l’État est net dans le domaine routier, alors même que le réseau routier national ne représente plus que 4 % de la longueur totale du réseau français. Les contributions des collectivités territoriales, régions et départements, se sont accrues et représentent actuellement 40 % du financement des routes nationales non concédées.

Un nouveau déclassement des routes nationales au profit du réseau routier départemental est envisageable, le département ayant acquis dans le domaine de l’entretien des routes une longue expérience. Dans ce nouveau contexte, L’État conserve la gestion du réseau autoroutier comme le souhaitent 51 % des Français.

Un transfert de services a été opéré au profit des départements qui le souhaitaient. Il est certain qu’aujourd’hui il faut permettre aux agents d’État affectés dans les services départementaux d’opter pour la fonction publique territoriale. La clarification intervenue en matière de structure administrative doit désormais s’accompagner d’une clarification en matière de gestion du personnel.

C/ la question de l’environnement et le développement durable

La protection de l’environnement revêt une importance grandissante. Élimination des déchets, protection des eaux, lutte contre les pollutions industrielles et agricoles, réduction des bruits sont au cœur des préoccupations des administrés. Les compétences sont parfois non identifiées et souvent enchevêtrées. État et collectivités territoriales interviennent sans vision d’ensemble de la protection de l’environnement.

L’exercice des compétences et des pouvoirs de police divergent souvent. Or, il est aujourd’hui absolument indispensable de clarifier le plus possible cet exercice de compétences et des pouvoirs de police.

La commission relève toutefois que la police de l’environnement doit rester globalement une compétence d’État. Les pollutions et plus généralement les risques ne sont généralement pas “ territorialisables ”. Il faut que l’État garde sa compétence normative générale en ce domaine, afin de préserver l’intérêt général. Nos concitoyens souhaitent d’ailleurs une meilleure implication de l’État en ce domaine (pour 79 % des Français, l’État est responsable de la prévention sanitaire et pour 76 % de la prévention en matière de sécurité alimentaire). Cette implication de l’État n’exclut pas une décentralisation de certaines responsabilités. Mais pour cela, il est nécessaire de clarifier les responsabilités des uns et des autres comme nous l’avons indiqué.

D/ la cohérence régionale des interventions économiques décentralisées

Le régime juridique des aides aux entreprises est en principe contraignant. Des conditions à l’intervention économique des collectivités territoriales sont posées par les textes.

C’est ainsi que, normalement, les aides directes au développement économique, c’est-à-dire la mise à disposition d’une entreprise de moyens financiers avec inscription dans son compte de résultats, sont subordonnées à l’intervention préalable des régions. Seules les aides indirectes sont libres, c’est-à-dire susceptibles d’être accordées par toute collectivité territoriale sans que les régions soient privilégiées par rapport aux départements et communes.

Sur les 14 milliards d’aides apportées par les collectivités territoriales, les trois quarts sont constituées d’aides directes. Compte tenu de l’importance de ces aides directes, les régions auraient dû normalement être les plus actives des collectivités. Pourtant, les régions représentent moins de 28 % de cette aide à l’économie, alors que les communes et leurs groupements représentent 47 % des interventions et les départements environ 25 %. La commission a relevé cette contradiction : le législateur a confié un rôle privilégié aux régions mais, en pratique, elles ne sont pas les principales intervenantes en matière d’aide économique. Et, s’il est impossible d’empêcher une collectivité locale de soutenir une activité économique sur son territoire, il est néanmoins indispensable de conforter le rôle des régions en matière d’aménagement et de développement des territoires. La commission propose donc de prendre acte des possibilités d’intervention de toutes les collectivités territoriales à condition qu’elles soient compatibles avec les orientations fixées par la région en matière d’aménagement du territoire.

Afin que les régions soient mieux à même d’exercer cette fonction, les comités économiques et sociaux, instance consultative reconnue pour permettre au conseil régional d’être éclairé par des membres de la société civile dans les domaines économiques et sociaux, méritent de voir leur rôle renforcé et élargi et leurs membres mieux reconnus.

Le rôle majeur des régions doit être également conforté par la décentralisation de l’octroi des aides aux PME - PMI. Si l’État doit fixer le régime des aides aux PME - PMI, celles-ci doivent être accordées par les régions.

Enfin, compte tenu des risques encourus, il est apparu opportun de laisser aux seules régions l’initiative de création des sociétés de capital risque. En effet, Seules celles-ci ont véritablement la capacité d’assumer financièrement les risques pris, les communes et départements n’ayant pas toujours la surface financière nécessaire.

La réforme de l’État n’entre pas dans le champ des travaux de la commission pour l’avenir de la décentralisation. Néanmoins, l’évolution souhaitée par la commission du paysage institutionnel local a des répercussions directes sur l’organisation territoriale de l’État. Elle en a d’autant plus, que parallèlement, la commission a proposé de nouveaux transferts de compétences, et donc de services et de moyens humains, de l’État vers les collectivités locales.

En outre, il apparaît à la commission que la formidable évolution de l’organisation locale qu’induit l’intercommunalité, ne peut laisser l’État indifférent et l’amène également à adapter son organisation territoriale.

Enfin, les changements demandés aux collectivités territoriales pour faire face à un cadre européen en profond renouvellement devraient être exigés de la même manière au niveau de l’État.

La commission propose une modernisation de l’organisation de l’État déconcentré parallèle à l’évolution des institutions locales.

A/ La déconcentration, mouvement parallèle à la décentralisation

Dès les lois de décentralisation, le gouvernement a affirmé la nécessité d’accroître la déconcentration. Face à un pouvoir local élu renforcé, il paraissait nécessaire d’avoir un pouvoir local d’État en capacité de décider et d’agir.

Toute autre solution aurait nié le rééquilibrage des pouvoirs au profit du local et donc la décentralisation en faisant dépendre systématiquement les réponses aux demandes des élus locaux d’une décision centrale.

La nécessité de déconcentration a été fortement et constamment réaffirmée depuis. Mais celle ci n’est pas encore complètement rentrée ni dans les mœurs, ni dans les faits de l’organisation de l’État. Il y a là un décalage sensible par rapport à l’innovation prometteuse que réalisait la loi de 1992 emportant charte de la déconcentration et qui conférait au préfet une compétence de droit commun, la compétence ministérielle devenant “ compétence d’attributions ”, concernant par conséquent des cas limitativement définis. C’est pourquoi la commission, consciente du lien qui unit décentralisation et déconcentration souhaite une nouvelle étape de déconcentration des missions de l’État au niveau des préfets, interlocuteurs uniques des collectivités pour le compte de l’État.

Déjà des dispositions précises sont arrêtées qui manifestent l’intention de désigner l’échelon départemental comme échelon de base de l’organisation des services de l’État : élaboration à l’initiative de chaque préfet d’un “ projet territorial ” adapté aux caractéristiques de chaque département et propre à mobiliser plus efficacement l’ensemble des services de l’État, mise en place de “ systèmes d’information territoriaux ” (S.I.T.) grâce aux nouvelles technologies de l’information et de la communication. Ces options, accompagnées d’une vaste réforme des préfectures affichent une volonté forte et salutaire de fortifier et rénover le rôle de l’État dans les départements. Le département reste et restera donc l’échelon de base de l’organisation des services de l’État.

De façon plus globale, la commission réaffirme que les autorités locales doivent disposer d’interlocuteurs de l’État qualifiés et compétents sous l’autorité du préfet à chaque lieu où se rencontrent responsabilité locale décentralisée et responsabilité nationale déconcentrée.

La commission souhaite donc une nouvelle étape de déconcentration des missions de l’État au niveau des préfets et des sous-préfets.

Parallèlement à ce renforcement de la déconcentration, il convient de confirmer que le préfet est le seul interlocuteur pour l’État des élus locaux.

Au delà des services qui sont traditionnellement sous l’autorité du préfet, il convient que toute tentative de créer un interlocuteur d’État distinct du préfet, par exemple sous forme de directeur d’un établissement public ou d’un groupement d’intérêt public, puisse être contrecarrée. Par ailleurs, le préfet pourrait logiquement voir son autorité réaffirmée pour les compétences qu’il exerce sur des chefs de services indépendants de lui : trésorier payeur général pour l’économie, directeur départementale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes pour le contrôle des marchés publics, recteur et inspecteur d’académie pour la programmation des investissements et tout ce qui ne ressort pas strictement de la pédagogie.

La décentralisation ne peut atteindre sa pleine mesure que si les élus locaux trouvent à leur niveau un seul interlocuteur de l’État, le préfet, qui rassemble sous son autorité la totalité des services déconcentrés et des établissements publics de l’État.

Parallèlement, la commission invite l’État à réexaminer la configuration de ses services déconcentrés en fonction des transferts de compétence qu’elle propose, ceci pouvant éventuellement entraîner la suppression de certains services et le reclassement de leurs personnels. L’État doit établir un schéma d’organisation de ses services en fonction des compétences exercées par les collectivités. Ce schéma pourra être établi à partir de propositions des préfets adaptant l’organisation des services aux particularités de leur département.

En outre, le préfet doit pouvoir disposer de pouvoirs plus étendus dans l’organisation des services déconcentrés (globalisation des crédits, voire possibilité d’adapter le découpage des arrondissements ainsi que le nombre de services déconcentrés selon la nature des enjeux), et dans la gestion des agents de l’État au niveau local (recrutement, formation, mutation, formation et affectation). Ceci suppose que soient recherchées une plus grande interministérialité et une plus grande unité des corps des agents déconcentrés de l’État.

Par ailleurs, s’agissant de l’ensemble des services déconcentrés de l’État, la confusion liée aux dénominations de ces services pourrait être clarifiée. Pour une meilleure identification et distinction des services de l’État et de ceux de la collectivité locale, le qualificatif “ départemental ” ou “ régional ” serait exclusivement réservé aux services des collectivités. Le nom des services de l’État se référerait à leur rattachement à la préfecture de département ou de région.

B/ le renouvellement de l’organisation territoriale de l’État

Les différents services de l’État et de ses établissements publics ont des périmètres qui se superposent et s’enchevêtrent, alors même qu’un effort de rationalisation est demandé en la matière aux collectivités territoriales.

Il importe donc que les objectifs de lisibilité, de simplification et de cohérence des périmètres s’appliquent à l’État. Il convient que l’État analyse les meilleurs lieux de déconcentration départemental, régional, voire interrégional en fonction des compétences exercées. Les assemblées locales pourraient être consultées lors de cette réflexion.

Le préfet aura pour ces plans soit un pouvoir d’arbitrage pour les décisions déconcentrées, lorsqu’elles concernent des entreprises ou des établissements publics, soit un pouvoir de suspension et de proposition pour les décisions prises au niveau central.

En outre, une cohérence doit être recherchée entre les différentes cartes administratives afin d’éviter les enchevêtrements et superpositions de périmètres. C’est dans ce cadre que serait révisée sans forcément envisager des suppressions, la carte des arrondissements dont la population est aujourd’hui extrêmement variable sans que pour autant ils aient forcément chacun une cohérence territoriale.

Par ailleurs, parallèlement à l’encouragement à l’interrégionalité et en cohérence avec cette orientation, l’État créera des espaces interrégionaux. Ces espaces pourront être utilisés en premier lieu pour mettre en commun des moyens lourds d’intervention, comme c’est déjà le cas aujourd’hui avec les zones de défense et de sécurité civile. L’échelon zonal, sous réserve de bénéficier d’un renforcement de ses moyens, doit étendre sa compétence notamment dans les domaines nouveaux d’intervention de l’État (formation et information en matière d’intelligence économique, développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication, ...).

A l’évidence la pertinence de telles circonscriptions peut s’affirmer dans l’exercice efficace de la programmation ou de l’aménagement du territoire avec la conduite d’opérations complexes (grandes infrastructures, grands projets) et pour l’expertise économique qui nécessite l’aménagement des grands ensembles géographiques dans un cadre européen (Arc Atlantique, zone méditerranéenne, ...).

Elles peuvent également constituer le bon niveau pour la conduite d’opérations complexes (grandes infrastructures, grands projets) et pour l’assistance et l’expertise économique, technique et juridique qu’elles nécessitent. A ce niveau, un échelon de coordination, d’harmonisation et d’animation peut se mettre en place à l’initiative de l’État. A cette fin, des moyens aujourd’hui encore localisés en administration centrale pourraient être déconcentrés. Ceci suppose également que l’État détermine la meilleure configuration territoriale de ces espaces.

En tout état de cause, l’État et ses établissements publics nationaux doivent harmoniser leurs organisations régionales.

La même recherche d’un renforcement des moyens de l’État doit se retrouver au niveau régional. Les propositions de la commission visent en effet à conforter la collectivité régionale. Il est donc nécessaire qu’à ce niveau se trouve un interlocuteur régional représentant unique de l’État, comme l'est le préfet au niveau départemental. Ceci suppose que le préfet de région ait un véritable rôle d’impulsion, de coordination, d’harmonisation et d’animation. A cette fin, il importe qu’il soit déchargé de ces tâches départementales pour être l’animateur véritable des services régionaux et le correspondant des programmes interrégionaux. En outre, la multiplication des contrats issus du contrat de plan, la programmation des fonds européens ou le pilotage de certaines opérations complexes (grandes infrastructures, directives territoriales d’aménagement,…) nécessitent un renforcement de la capacité d’expertise au niveau régional.

Dans la même logique de renforcement des moyens de l’État, il convient de renforcer l’équipe préfectorale et de permettre au préfet de région et à celui de département de s’appuyer sur un état major renforcé. Les sous-préfets, dans ce cadre, se verraient confier des missions régionales ou départementales, voire seraient affectés à la préfecture tout en gardant une responsabilité sur un territoire donné. Les sous-préfets deviendraient ainsi plus systématiquement les collaborateurs des préfets, en charge de projets ou services spécifiques.

La rénovation de l’État suppose également son adaptation au cadre décentralisé et sa capacité à mener conjointement avec les collectivités locales une programmation pluriannuelle de leurs actions. Le contrat de plan État - région répond à cet objectif et permet une coordination efficace entre les différentes institutions publiques : État, région mais aussi désormais départements et grandes villes qui sont de plus en plus associés à la négociation du contrat de plan.

En ce sens, le contrat de plan permet la déclinaison au niveau régional de la politique nationale d’aménagement du territoire et marque l’acceptation de cette politique, ainsi adaptée localement, par l’ensemble des partenaires publics.

La programmation des fonds européens ne connaît pas le même succès. Au contraire, la complexité des circuits et de la procédure, l’opacité du dispositif, les moyens de gestion très insuffisants entraînent une sous consommation des crédits européens, que la Cour des comptes a récemment dénoncé vivement dans son rapport annuel. Des progrès conséquents doivent être accomplis en la matière.

Il ne s’agit pas de remettre en cause l’unité de notre organisation territoriale. En particulier, une négociation directe des régions avec la commission européenne en l’absence de l’État n’est pas envisageable. Au demeurant, même dans les États fédéraux où les collectivités régionales négocient directement avec la commission, une partie importante des fonds européens est gérée de manière centralisée par le biais de programmes horizontaux maîtrisés par l’État. De plus, la nécessaire cohérence d’un aménagement du territoire conçu au niveau national et surtout la responsabilité y compris financière de l’État vis-à-vis de l’Union Européenne, ne permettent pas que les collectivités territoriales soient les interlocuteurs uniques de la commission.

Mais, les collectivités locales peuvent certainement être mieux associées à la programmation et à la mise en œuvre des fonds européens. C’est même une nécessité pour assurer une réussite de l’intégration européenne, une véritable coopération entre l’État et les acteurs décentralisés et ainsi garantir une présence plus effective de l’État sur le territoire. Cette démarche est d’autant plus nécessaire que les régions ont une compétence en matière d’aménagement du territoire qui doit être prise en compte dans la gestion des fonds européens.

A l’occasion de la nouvelle programmation, 2000-2006, des mesures seront mises en œuvre qui constituent autant de progrès, à la fois dans l’association des collectivités territoriales à la négociation et à la programmation, et dans la possibilité pour les régions de recevoir une affectation plus directe des fonds européens (subvention globale). En particulier, le comité de programmation et les comités de suivi sont désormais co-présidés par le préfet de région et par le Président du conseil régional.

Ces nouvelles modalités de gestion associant plus étroitement les collectivités locales doivent être généralisées. En particulier, l’État, en étroite association avec le conseil régional, doit renforcer sa capacité d’animation afin d’accompagner la mise en œuvre de projets et d’aider à la réalisation d’opérations pour mieux mobiliser et consommer les crédits européens. Cela pourrait être une tâche prioritaire du sous préfet d’arrondissement sur son territoire. Le rôle du comité de programmation et des comités de suivi, désormais co-présidés, doit être élargi à un suivi régulier de la consommation et des demandes de financements à la commission.

Dans ce contexte, le recours à un chef de file doit être encouragé. Et l’information sur les programmes européens, sur les modalités de subvention des projets et sur la consommation des crédits doit faire l’objet d’une publicité suffisante pour garantir la transparence et l’équité entre l’ensemble des acteurs. Enfin, les circuits et les procédures doivent être impérativement simplifiés et ne doivent en aucun cas être plus contraignants ou s’ajouter aux exigences communautaires en la matière.

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Vers l'introduction

Vers le deuxième partie

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