RAPPORT MAUROY : DEUXIEME PARTIE

Toute la richesse de la décentralisation - rapprocher la décision du citoyen et en accroître la pertinence - mérite d’être repensée, à la lumière de 20 ans de pratiques, et en fonction de l’émergence de nouveaux territoires et de l’accroissement des compétences des collectivités.

Cette réflexion s’impose aux quartiers frappés d’exclusion comme aux autres espaces urbains frappés par l'individualisme, ou ruraux menacés d’isolement.

L’objectif de la commission consiste à rechercher une plus grande lisibilité du processus de décision et à faire de la commune le lieu d’exercice privilégié de la démocratie.

Rapprocher les élus des citoyens, c’est aussi permettre l’accès aux fonctions électives à une plus grande palette de candidats : femmes, jeunes, salariés du privé, chefs d’entreprises, ... Pour cela, il est indispensable de définir un véritable statut de l’élu.

Enfin, il n’y a pas de démocratie sans représentativité correcte des électeurs et sans lisibilité des modes d’élection. C’est pourquoi, la commission fait des propositions d’harmonisation de l’ensemble des scrutins électoraux touchant à la vie locale.

A/ une meilleure information des habitants

Pour permettre à chaque citoyen d’exercer ses droits démocratiques à tous les niveaux, il importe de l’aider à mieux connaître les différentes responsabilités et compétences de chacun.

Au delà de l’information, il est nécessaire que dans des lieux spécifiques, les habitants trouvent la formation et les explications indispensables à la compréhension de l’action publique. Par exemple, répondent à cet objectif les “ maisons de la citoyenneté ” disposant d’un accès à internet mis à la disposition des administrés et des associations locales.

L’arrivée des nouvelles techniques de communication et d’information est l’occasion de mettre à disposition des usagers l’ensemble des informations légalement diffusables ainsi que celles relatives aux étapes de la prise de décision. L’objectif est d’obtenir le maximum de transparence dans l’action publique.

Dans un quartier, le patrimoine appartient souvent à différentes collectivités publiques, sans qu’aucune synergie ne se manifeste dans son utilisation. La consultation des comités de quartier auxquels participent des représentants des collectivités doit permettre d’assurer une utilisation optimale de ce patrimoine.

B/ une plus grande implication des habitants dans le débat de proximité

Au delà de l’information et de la connaissance du fonctionnement des collectivités territoriales, il est indispensable de permettre à tous les habitants de participer au débat public, de donner leur avis sur les sujets les concernant directement, de faire des propositions pour la vie de leur quartier et de s’impliquer dans la vie locale.

Pour cela, des conseils de développement, commissions extra-municipales et extra-intercommunales, sont créés et dotés des moyens nécessaires à leur fonctionnement. Élus et personnels des collectivités territoriales participent à ces instances. L’animation peut être déléguée à des professionnels de l’animation, même si ceux-ci ne portent pas directement les projets concernés.

Création du conseil de quartier

Dès que la commune atteint une population de 10 à 20 000 habitants, selon les cas, des structures nouvelles doivent être créées.

Cette proposition va de pair avec la revalorisation du rôle des élus, en particulier ceux qui n’ont pas de mandats exécutifs, comme les conseillers municipaux. Des dossiers doivent leur être confiés (contrat de ville, contrats locaux de sécurité), et des responsabilités accordées dans le cadre des conseils de quartier, afin qu’ils soient en mesure d’intervenir dans le quartier, de répondre aux aléas de la vie quotidienne en liaison immédiate avec les services municipaux.

La constitution des conseils de quartier doit permettre l’association des habitants les plus impliqués ou intéressés par la vie locale.

Les conseils de quartier ont droit d’information, d’avis, de saisine de la collectivité. Le conseiller municipal et le représentant des services de la ville y auront un rôle déterminant, la vie du quartier nécessitant en effet une proximité des services opérationnels et des délais brefs d’intervention.

Des droits pour les bénévoles

Par ailleurs, pour les citoyens qui souhaitent s’investir fortement dans la vie locale, en particulier, ceux désignés par leurs organisations professionnelles, syndicales ou associatives pour siéger au sein d’instances consultatives, du temps pourrait être dégagé sur le temps professionnel. Comme les élus ou les représentants syndicaux, ils doivent pouvoir bénéficier de crédits d’heures, de droits et de protection.

Parallèlement, la reconnaissance du travail associatif doit être consolidée. Le travail des élus locaux doit être mené en collaboration avec les associations locales, confortées dans leur action.

Reconnaissance du rôle des usagers

Face à la maîtrise d’ouvrage, il faut donner une place à la “ maîtrise d’usage ”. Le point de vue des usagers doit pouvoir être entendu. Chaque collectivité veille à ce que les habitants , directement ou par l’intermédiaire de syndicats ou d’associations, soient représentés dans les instances de concertation, par exemple des amicales de locataires dans les conférences communales ou intercommunales.

C/ la concertation sur les projets d’intérêt général

Les notions de participation des habitants, d’utilité publique, de délais nécessaires à la participation méritent d’être revues au crible de la décentralisation. A chaque projet local impliquant un grand nombre d’habitants correspond un schéma de concertation. Ce schéma dépendra de l’importance du projet. Pour des petits projets de quartier, les structures de proximité ou les conseils de quartier suffisent. Pour des projets plus importants, une procédure souple impliquant le maximum de personnes doit être mise en place. Enfin, les grands projets d’infrastructure, entraînant ou non des expropriations, font l’objet d’une procédure d’enquête d’utilité publique rénovée.

La concertation ne doit ni empêcher l’action, ni constituer une procédure alibi : elle doit se faire au moment opportun, et non lorsque le projet est déjà très avancé et que les modifications envisageables ne sont plus que marginales.

C’est pourquoi, en ce qui concerne les projets les plus importants, les préconisations faites dans le rapport[4] du Conseil d’État, présenté par Mme Questiaux, sur “ l’utilité publique, aujourd’hui ” doivent être mises en œuvre. Cela se traduit par :

- une adaptation et une harmonisation des documents techniques en amont des projets permettant une accessibilité et une lisibilité plus grande des dossiers mis à l’enquête ;

- un rendez-vous initial de concertation ;

- une place accrue des collectivités territoriales dans une "déclaration d’utilité publique" rénovée ;

- un système d’enquête et autorisations de travaux simplifié et modernisé ; ceci passe, en particulier, par la rénovation du corps des commissaires enquêteurs, la modification de leurs fonctions, et la mise en place d’une charte déontologique de l’enquête ;

- une extension des missions et des moyens de la commission nationale du débat public.

Pour les projets ne nécessitant pas d’enquêtes d’utilité publique, les grands principes de la concertation doivent être préservés.

L’enquête publique doit être absolument incontestable et la plus claire possible, afin que les habitants mesurent les enjeux et puissent peser effectivement sur les choix, dès l’amont de la procédure.

De même, les élus devraient pouvoir créer des comités consultatifs, sur un projet donné, composé de volontaires, pour éclairer les décideurs publics sur les préoccupations des habitants.

Le développement de ces démarches d’écoute et de concertation permettra de renforcer la légitimité et l’efficacité des élus territoriaux, en les rapprochant des habitants, en leur permettant d’intervenir rapidement dans la vie quotidienne en liaison étroite avec les associations.

A/ L’élargissement des règles de non cumul des mandats

Il est indispensable de limiter au maximum le cumul des mandats afin :

- d’assurer une meilleure présence des élus sur le terrain et dans les structures de travail,

- d’accroître le nombre de citoyens exerçant un mandat d’élu,

- de permettre une plus grande rotation démocratique,

- d’éviter la professionnalisation des élus.

Les Français sont clairs sur ce sujet : 3 Français sur 5 préfèrent que leur maire ne soit pas député ou sénateur afin d’être plus disponible et de s’occuper davantage des affaires de la commune (Enquête SOFRES - août 2000).

Depuis le mois d’avril 2000, deux textes précisent les incompatibilités entre mandats électoraux (la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux et la loi n° 2000-295 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice). Il reste, dans la continuité de ces deux textes et conformément au projet de loi organique, tel que présenté à l’origine par le Gouvernement, à harmoniser les règles concernant les cumuls entre fonctions parlementaires et exécutifs locaux.

Dans le même esprit, le cumul entre un mandat d’élu et une fonction au sein de l’administration d’État ou d’une collectivité territoriale doit être limité. Par exemple, il ne doit pas être possible d’être directeur général des services d’une ville et élu au sein de l’intercommunalité qui comporte cette ville. Il serait également souhaitable de ne pas cumuler au delà d’un mandat, une fonction publique d’autorité et un mandat exécutif. Des textes précisent déjà les règles à respecter, il convient donc de les moderniser.

B/ la simplification et l’harmonisation des modes de scrutin

Dans le cadre de la modernisation de la vie politique et notamment dans la logique de la dernière réforme constitutionnelle instaurant le quinquennat pour l’élection présidentielle, il est indispensable d’harmoniser les durées des mandats et d’améliorer la représentation des populations concernées, en terme de sexe, d’origine, d’activité professionnelle, d’âge. La parité est ainsi désormais un objectif à atteindre et les scrutins la permettant doivent être favorisés.

De même, pour améliorer la perception des institutions politiques par les électeurs et donc leur participation, un même type de scrutin doit être envisagé pour les élections locales, scrutin qui permette à la fois de dégager une majorité claire, d'assurer la parité et l'égalité devant le suffrage. Le mode de scrutin municipal qui répond à ces objectifs et qui a fait ses preuves, pourrait être utilisé pour l’intercommunalité, le département et la région.

Au delà, il sera également nécessaire d’améliorer la cohérence entre ces scrutins territoriaux et le mode d’élection des sénateurs. En effet, si le Sénat assure théoriquement la représentation au niveau national des collectivités territoriales, alors il est indispensable de modifier le mode d’élections des sénateurs, actuellement élus au deuxième degré par les élus locaux, conseillers municipaux, généraux et régionaux, pour neuf ans, renouvelables par tiers. La commission s’est prononcée pour une première modification : la réduction de la durée du mandat de neuf à six ans. S’agissant du mode de renouvellement, une majorité des membres de la commission s’est prononcée en faveur d’une élection en une seule fois, après les élections municipales, les autres préférant garder un renouvellement par partie.

C/ l’élargissement du droit de vote aux habitants de nationalité étrangère

La question du droit de vote des étrangers fait partie depuis plusieurs années du débat public. La politique d’intégration à laquelle la France est attachée, peut conduire à offrir la possibilité à l’ensemble des personnes majeures vivant sur un territoire de donner leur avis sur l’avenir de leur lieu de vie quotidienne. Il peut paraître justifié que tous les habitants de nationalité étrangère vivant depuis un certain temps dans une commune, et dont les enfants sont d'ailleurs souvent français, puissent choisir ceux qui vont les représenter localement et le cas échéant, qu’ils puissent eux-mêmes être élus. Les conditions de l’extension du suffrage universel devront bien sûr être précisées, mais il est possible d'étendre à tous les étrangers le droit de vote et d'éligibilité accordé aux ressortissants communautaires pour les élections municipales.

La commission, dans sa majorité, a opté pour cette extension du droit de vote, contestée par certains de  ses membres.

Envisagé dès les premières lois de décentralisation comme un pilier indispensable à leur mise en œuvre, le statut de l’élu s’inscrit aujourd’hui comme une exigence démocratique  : tout citoyen doit pouvoir être candidat à une élection politique. Actuellement, les assemblées élues ne sont pas à l’image de la société. Femmes, jeunes, urbains, salariés du privé et, à quelques exceptions près, professions indépendantes sont sous-représentées, fonctionnaires et retraités étant sur-représentés.

L’évolution du statut de l’élu doit concerner l’ensemble des 512 324 élus locaux et non pas seulement les élus ayant un pouvoir exécutif. Il ne s’agit pas de professionnaliser la vie politique, mais de donner à plus de citoyens les moyens matériels et financiers d’exercer un mandat d’élu pour qu’ils puissent vivre sans préjudice leur vie personnelle et garder leur indépendance de pensée et d’action.

Bénéficier d’une sécurité matérielle et professionnelle, d’une formation et d’une clarification de son statut juridique et de ses responsabilités, sont des conditions indispensables pour garder un tissu électif diversifié et davantage à l’image de la société. La richesse et la vitalité de notre démocratie en dépendent.

A/ un véritable statut de l’élu

Les Français le demandent, les compétences requises et la complexité des sujets traités l’exigent:  l’élu local, maire ou adjoint, doit pouvoir se consacrer à temps plein à sa collectivité.

Ainsi, 77 % des Français préfèrent, pour un maire de ville moyenne ou de grande ville, qu’il se consacre à plein temps à son mandat et soit rémunéré en tant que tel (Enquête SOFRES - août 2000).

Pour instaurer une véritable démocratie locale, c’est-à-dire permettre à tous d’accéder aux fonctions électives, il faut sortir de l’hypocrisie actuelle et doter les élus d’un véritable statut. Si trop longtemps notre pays n’a pas voulu aborder la question du financement de la vie publique, il faut aujourd’hui clore ce débat en donnant aux citoyens les moyens d’accéder aux fonctions publiques, quelles que soient leurs origines sociales et professionnelles.

Il n’est plus pensable que la vie publique locale soit confiée essentiellement aux retraités et fonctionnaires, hommes dans leur très grande majorité.

Concrètement, il est possible de donner un cadre statutaire et salarial aux élus territoriaux comme c’est le cas pour les parlementaires. Les élus concernés (maires et principaux adjoints) bénéficieraient de contrats à durée déterminée et d’une rémunération fixée en fonction de leur mandat. Les élus pourraient ainsi cotiser à une caisse de retraite et disposeraient d’une couverture sociale.

B/ des élus territoriaux dotés de moyens suffisants pour le plein exercice de leur mandat

Garantir aux élus territoriaux la disponibilité en temps et l'acquisition des compétences nécessaires

Les élus qui conservent leur activité professionnelle doivent pouvoir disposer sans difficultés de temps pour participer aux différentes réunions. Le cadre réglementaire actuel doit être amélioré, notamment pour les petites communes, et appliqué sans préjudice pour les personnes.

Le travail des élus des petites communes, soit près 32 000 maires sur 36 000, est souvent sous estimé. Leurs activités et leurs responsabilités ne sont pas proportionnelles au nombre de leurs administrés. C’est pourquoi la commission estime nécessaire de porter le montant des crédits d’heures de 47 h par trimestre à 105 h par trimestre pour les maires des communes de moins de 10 000 habitants, de 20 h par trimestre à 47 h par trimestre pour les maires adjoints de ces communes. Les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants doivent bénéficier d’un crédit d’heures de 5 h par trimestre.

L’opposition doit pouvoir participer et donner son avis sur l’ensemble des sujets, disposer d’une meilleure information et de moyens matériels. Il serait également souhaitable que l’opposition puisse disposer d’un budget.

Afin de ne pas pénaliser une petite entreprise dont un salarié est élu local, un dédommagement de l’entreprise pourrait être envisagé, pour compenser les absences légales.

Quelle que soit la taille de la collectivité territoriale, l’accès des élus à des formations doit être possible. Le système actuel, basé sur un pourcentage des indemnités de fonction, pénalise les petites et moyennes communes. Pour y remédier, une mutualisation des crédits pourrait être envisagée au sein des structures intercommunales.

Garantir aux élus des moyens financiers leur permettant l’exercice de leur mandat

En ce qui concerne les élus qui ne bénéficieraient pas du statut d’agent civique, les conditions de vie matérielles ne doivent pas dissuader les candidats potentiels. Les élus doivent avoir aussi la possibilité d’abandonner partiellement leur activité professionnelle sans préjudice grave, tant dans leur carrière que dans la perspective de la retraite.

De façon générale, les Français connaissent mal les niveaux de rémunération de leurs élus. Ainsi, à la question, "le niveau de l’indemnité versé aux élus pour leur mandat est-il très bon ou assez bon", 32 % répondent ne pas savoir. Et si 52 % de ceux qui en ont une répondent positivement, ils sont en réalité fort peu nombreux à donner une réponse  correcte. (Enquête SOFRES - août 2000).

Au delà de ce constat général, qui renvoie au débat sur le financement de la vie politique et plus globalement au rapport à l’argent dans la société française, le maintien du niveau de vie des élus territoriaux est indispensable. Car, comment demander à un citoyen s’engageant dans la vie politique locale d’abandonner une rémunération, un régime de retraite ou une couverture sociale qu’il a construits durant sa vie professionnelle, pour un système la plupart du temps bien moins avantageux.

Il est également souhaitable que l’ensemble des élus ait les moyens nécessaires pour faire face aux dépenses courantes : déplacements, frais de garde des enfants. Comment persuader de jeunes parents modestes de s’engager dans la vie publique si, par exemple, les frais de garde de leurs enfants, imputables à des activités publiques, ne sont pas prises en charge.

C/ le retour à la vie professionnelle

La difficulté à retrouver un emploi après avoir exercé un ou plusieurs mandats électifs se traduit très directement dans la composition du corps électoral : les fonctionnaires et les personnes qui n’exercent pas ou plus d’activité professionnelle sont sur-représentées et certains élus tentés par une professionnalisation de leur activité. Par ailleurs, l’expérience acquise en tant qu’élu disposant d’un pouvoir exécutif n’est actuellement pas valorisée.

Faciliter le retour à la vie professionnelle est une des conditions de la démocratisation de la vie politique. Les élus doivent pouvoir disposer du temps nécessaire pour retrouver une activité professionnelle et cette activité doit prendre en compte les compétences acquises.

Faute de telles garanties, nombreux sont les salariés ou les indépendants qui refusent de s’engager dans la vie publique. De même, il est indispensable que les déroulements de carrière ne soient pas bloqués durant l’exercice du mandat et que les dispositions soient prises en ce sens lors de la réintégration.

Les Français sont sensibles à cet aspect des choses. Par exemple, 79 % des Français sont favorables à un congé électif. (Enquête SOFRES - août 2000)

D/ la clarification de la responsabilité des élus et des risques encourus

Fréquence de la mise en cause personnelle des élus

Les élus locaux revendiquent la responsabilité pleine et entière de leurs actes. Mais cette responsabilité ne saurait, sans risque pour la démocratie, s’exercer de manière confuse, alors même que les mises en examen d’élus sont fortement médiatisées. Il en résulte un constat de “pénalisation” croissante de l’action publique ainsi qu’un sentiment de découragement des élus, laissant parfois craindre une crise des vocations. Le nombre même des mises en cause d’élus locaux est controversé. La mise en place d’un outil statistique permettrait certainement d’éviter le sentiment d’une pénalisation généralisée de la vie publique.

Des progrès dans la définition des délits non intentionnels

La commission pour l’avenir de la décentralisation constate qu’une clarification a été opérée par  la loi du 10 juillet 2000 qui a précisé la définition des délits non intentionnels. Ce texte, issu d’une proposition de loi sénatoriale, permettra à l’avenir de mieux distinguer dans le cas de fautes non intentionnelles, les hypothèses dans lesquelles il y a lieu de mettre en cause la responsabilité pénale de la collectivité, de celles où, compte tenu de la violation manifeste d’une obligation de prudence et de sécurité, la responsabilité personnelle de l’élu peut être mise en cause.

Force est cependant de constater que ce texte suscite des craintes quant à son application, notamment des victimes. En ce sens il conviendrait qu’un bilan de son application sur deux ans soit présenté au Parlement par le Garde des Sceaux.

Agir sur les causes les plus fréquentes de mise en cause pénale

Pour clarifier l’exercice de la responsabilité des élus, il faut agir sur plusieurs causes et notamment l’absence de moyens juridiques mis à leur disposition.

Plusieurs propositions en ce sens sont faites dans la partie consacrée aux contrôles. Toutefois il convient ici de présenter la proposition suivante : sans remettre en cause le pouvoir de police générale du maire il serait aberrant que dans les domaines où la commune a transféré ses compétences à une intercommunalité, son pouvoir de police spéciale demeure alors qu'il n'a plus la faculté de l'exercer. L’exercice de cette police nécessite en effet une forte technicité directement en relation avec l’exercice de la compétence elle-même. Le secteur de l’environnement offre en particulier des exemples flagrants de l’inadaptation de l’actuelle répartition des pouvoirs.

Les difficultés liées à la complexité du droit applicable aux collectivités territoriales sont indéniables. Et le grand nombre d’infractions pénales applicables à ces collectivités constitue un autre facteur de difficulté pour des collectivités disposant de moyens insuffisants. Les dispositions du code des marchés apparaissent à cet égard particulièrement complexes et la commission ne peut que recommander au gouvernement de mettre en œuvre les propositions du rapport de Mr. Massot, sur la responsabilité pénale des décideurs, en sanctionnant les manquements les moins graves par de simples contraventions et non plus des peines correctionnelles.

Afin de garantir aux élus l’application de ces mesures de sécurité, il est indispensable qu'elles figurent dans le code des collectivités territoriales et, le cas échéant, dans le code du travail.

La décentralisation a opéré un large transfert de pouvoir au profit des collectivités territoriales en supprimant des tutelles administratives et financières, en transférant le pouvoir exécutif aux présidents du conseil général et régional et surtout, des compétences au profit de l’ensemble des collectivités. Cet accroissement de pouvoir est continu depuis 1982, du fait des dispositions législatives successives et des initiatives prises par les élus pour faire face aux situations de crise. La maîtrise par les élus de leurs nouvelles responsabilités, la qualité du travail effectué par les fonctionnaires territoriaux et la montée en puissance de cette fonction publique grâce au statut de 1984, ont permis que ces compétences soient pleinement assumées à la satisfaction des usagers.

Toutefois, par rapport aux administrations centrales qui exerçaient alors ces compétences, les collectivités locales n’avaient à leur disposition en 1982-1983 que peu de moyens juridiques et d’appui. En particulier, le Gouvernement dispose de la faculté de saisir le Conseil d’État de toute question de droit et les différents ministères sont dotés de corps d’inspection interne ou peuvent faire appel à l’une des inspections générales (finances, administration, affaires sociales).

Aujourd’hui, encore bien des élus locaux, notamment dans les petites communes, se plaignent de manquer de conseils préalables en matière juridique, financière ou technique par rapport aux multiples décisions qu'ils sont amenés à prendre dans les domaines extrêmement variés de la gestion quotidienne de leur collectivité. La complexité et le manque de moyens sont avancés comme raison des crises de vocation à l'approche des consultations électorales.

Parallèlement, l’action pénale est souvent préférée à une action devant le tribunal administratif réputé moins efficace et plus lent. Le rapport présenté par M. Albertini à l’Office parlementaire d’évaluation de la législation, a souligné la pléthore et l’absence de cohérence des textes ayant ouvert l’action publique aux associations. De fait, l’action de certaines collectivités peut se trouver entravée par des procédures manifestement abusives de la part d’associations parfois créées à cette seule fin. Dans le sens préconisé par le rapport annuel 1999 du Conseil d’État, il conviendrait de remettre à l’étude la question de l’action civile des associations.

La commission juge donc indispensable que la sécurité juridique des actes des collectivités locales soit mieux assurée. C’est là la seule voie pour éviter une pénalisation à outrance de la vie publique. L’équilibre entre la pleine responsabilité de l’élu, liée au principe de libre administration, et l’assurance de sécurité juridique est difficile à trouver. La commission a rejeté toutes les solutions de contrôle préalable, qui serait une nouvelle forme de tutelle. En ce sens, la certification des actes des collectivités territoriales paraît particulièrement difficile à mettre en œuvre. La commission préfère opter pour un renforcement des conseils dont peuvent bénéficier les collectivités territoriales ;  notamment dans le cadre du contrôle de légalité exercé par le préfet et l’examen de gestion des chambres régionales.

La commission souhaite donc que la sécurité juridique des actes, et par là même des élus soit renforcée par tous moyens. Ce principe de sécurité juridique doit inspirer l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires, notamment pénales, qui concernent les collectivités territoriales.

A/  le développement de la fonction de conseil

Le changement de nature et l'élargissement de l'action des collectivités territoriales ont abouti à un accroissement considérable des contraintes de gestion. Outre le foisonnement des textes légaux et réglementaires qui régissent leurs actions, et des normes techniques qui les encadrent, les collectivités sont notamment tenues de respecter un grand nombre d'obligations destinées à assurer la publicité et la transparence de leur gestion. A cet égard, on citera les informations communiquées lors du débat sur les orientations budgétaires, la mise à disposition du public de données financières, économiques et sociales synthétiques et comparatives, les rapports sur les délégations de services publics, notamment en matière d'eau, d'assainissement, de traitement des déchets et de transports collectifs.

Les gestionnaires locaux sont donc confrontés à la nécessité de développer le contrôle interne de leur gestion, ne serait-ce que pour disposer eux-mêmes d'une information plus fiable et plus immédiate sur les services publics locaux, notamment sur les organismes satellites qui mettent en œuvre leur politique : sociétés d’économie mixte locales et délégataires de service public.

Face à cette évolution, de nombreuses collectivités territoriales ont pris conscience de l’intérêt de disposer de leur propre expertise. Cependant, à la différence des entreprises pour lesquelles l'analyse financière a donné lieu à des méthodes étalonnées et reconnues, l'analyse des comptes et des gestions des collectivités locales présente des spécificités. Les règles de la comptabilité publique, qui s’appliquent aux collectivités, restent en effet traditionnellement et fondamentalement conçues pour permettre le contrôle de la régularité de l'exécution d'un budget. Le contrôle interne est confronté dès lors, à ces règles qui apparaissent peu adaptées à une mise en perspective dynamique de la gestion publique. Toutefois, l'entrée en vigueur progressive depuis 1997 des règles de la comptabilité "M14" constitue un progrès, en alignant. les règles comptables sur celles du plan comptable général applicable aux entreprises depuis 1982.

De même, un grand nombre de ratios financiers ont été définis afin de pouvoir apprécier et comparer la situation financière des collectivités. Ce dispositif comptable a permis de moderniser la gestion des collectivités locales et son extension aux départements ("M52") et aux régions ("M71") doit être poursuivie. Dès 2001, la "M52" sera expérimentée par 17 départements. Il conviendrait d’accélérer la mise au point définitive et l’expérimentation de la "M71".

En matière juridique, les difficultés auxquelles se trouvent confrontées les collectivités territoriales sont particulièrement importantes et probablement supérieures à celles que connaissent les entreprises. En effet, les collectivités locales doivent à la fois maîtriser le droit public, les conséquences du développement du droit européen et faire face à la place croissante du droit privé dans les domaines industriels et commerciaux et dans les montages des opérations complexes (urbanisme, interventions économiques, concessions).

La complexité de l'environnement juridique et financier renforce donc le besoin de concertation et de conseil, afin que l'action locale puisse s'exercer dans les meilleures conditions de sécurité juridique.

Mais seules les collectivités les plus importantes peuvent constituer des services juridiques et de contrôle interne efficaces. En ce domaine, comme d’ailleurs pour l’exercice des compétences techniques, la coopération intercommunale est la solution la plus appropriée.

B/ la mise en commun des moyens d’assistance

La demande des collectivités territoriales est forte de pouvoir recourir à des instances de conseil autonomes pour les assister dans l'exercice de leurs missions.

A cet égard, il faut rappeler l'action conduite par les associations d'élus locaux, particulièrement par l'association des maires de France qui apporte son concours aux petites communes ne disposant pas des moyens suffisants pour assumer seules la mise en place d'un contrôle interne.

Par ailleurs, il faut rappeler que la loi du 2 mars 1982 avait prévu que le département pouvait créer avec des communes et des établissements publics intercommunaux, un établissement public dénommé agence départementale. Ces agences, chargées d'apporter une assistance d'ordre technique, juridique ou financier, n'ont guère eu de succès jusqu'à présent, en raison de la crainte de voir naître une nouvelle forme de tutelle.

L’une des solutions les plus simples est d’inciter les intercommunalités à jouer ce rôle d’assistance juridique, technique ou financière. Cette solution présente l’avantage de ne pas créer une nouvelle structure ni de générer un risque de tutelle d’une collectivité sur une autre. Elle suppose une adaptation juridique pour permettre à une structure intercommunale, au-delà de l’exercice de compétences transférées par les communes, d’être une instance d’assistance et de conseil y compris sur des compétences conservées par les communes. Actuellement, le droit et la jurisprudence ne permettent pas aux intercommunalités de jouer ce rôle de conseil pour le compte de ses membres. Or, le risque de distorsion de concurrence est limité puisque ces activités ne sont pas dans le champ concurrentiel mais relèvent de la responsabilité des communes. En outre, l’intercommunalité pourra recourir à des conseils externes. Compte tenu des règles en vigueur, une disposition législative est nécessaire pour permettre aux intercommunalités d’être une instance de mise en commun de moyens.

Dans le même esprit, la commission rappelle l’intérêt d’une proposition, déjà formulée par le président de l’assemblée des présidents de conseils généraux, d’ouvrir la possibilité aux collectivités de disposer, comme l’État, de services d’inspection.

Deux solutions sont à cet égard envisageables. La première consisterait à créer un corps d’inspection spécifique des collectivités territoriales. Cette solution présente certes l’avantage de l’autonomie mais pose la question de son rattachement. Il est en effet difficile de rassembler dans un établissement public l’ensemble des collectivités locales (plus de 50 000 personnes morales), d’assurer leur représentation et de les obliger à participer à la gestion et au financement.

La deuxième solution consiste à donner aux inspections générales la vocation d'être au service des collectivités territoriales. Cette possibilité est d’ores et déjà ouverte aujourd’hui mais elle est faiblement utilisée.

Compte tenu de l’imbrication des interventions de l’État et des collectivités, il conviendrait de l’affirmer avec plus de netteté et de prendre un certain nombre de dispositions qui en facilitent la réalisation, par exemple, ouvrir l’accès des inspections générales aux administrateurs territoriaux, y compris dès le début de carrière à la sortie de l’école des administrateurs. Cette solution faciliterait la formation d’inspecteurs ayant une meilleure connaissance des collectivités territoriales.

Il conviendrait également de garantir l’indépendance de ces inspections en les soustrayant à l’autorité de leur ministre lorsqu’elles exécutent une mission au service d’une collectivité territoriale. Le rapport serait bien sûr remis à l’exécutif de la collectivité qui commanderait la mission d’inspection et non au ministre.

C/ l’extension des possibilités de conseil externe

Par ailleurs, les collectivités doivent pouvoir bénéficier de façon plus aisée de conseil externe.

A ce titre, le rôle que jouent déjà les services de l’État, leur meilleure mobilisation et leur organisation en pôles de compétences interministériels au niveau local devraient renforcer la mission de conseil qu’exerce le préfet, préalablement au contrôle de légalité. La constitution de pôles interrégionaux spécialisés d’expertise de l’État devrait encore en améliorer la qualité et l’efficience.

Mais, au-delà, force est de constater que la décentralisation a donné des pouvoirs importants aux collectivités sans toutefois veiller à leur donner des moyens équivalents à ceux de l’État. En particulier, dans le domaine de l’élaboration des textes, le gouvernement peut utilement s’appuyer sur l’expertise du Conseil d’État.

De manière parallèle, les collectivités locales devraient avoir la possibilité de disposer de l’avis des tribunaux administratifs pour leurs actes les plus importants. Bien évidemment, cette possibilité devrait être très strictement encadrée afin d’éviter d’accroître encore l’engorgement du juge administratif. Mais il paraîtrait aberrant, compte tenu de l’importance de certains actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, que les autorités locales soient privées d’une aide et d’une garantie dont seule les administrations centrales de l’État et leurs services déconcentrés continueraient à disposer alors même que leurs pouvoirs ont été fortement réduits.

D/ la simplification des procédures

Enfin, il est indispensable d’obtenir une simplification du droit applicable aux collectivités territoriales, plus complexe sous l’effet de la normalisation et de l’harmonisation européenne comme de la demande de nos concitoyens de sécurité et de prise en compte de leurs situations particulières. Or, il faut rappeler que ce droit est appliqué par des élus expérimentés disposant de structures puissantes, mais aussi par des élus bénévoles ne disposant que de moyens très limités (un secrétaire de mairie à temps partiel). Si la généralisation de l’intercommunalité est une solution pour faire face à une telle diversité des situations, il n’empêche que l’objectif de simplification du droit répond aux aspirations démocratique et à l’exigence de lisibilité qui doivent caractériser les institutions politiques locales.

Un certain nombre de procédures lourdes et formalistes doivent d'abord être modifiées. C'est notamment le cas en matière de marchés publics, domaine dans lequel des simplification majeures pourraient être opérées dans le respect de la libre concurrence. Ainsi, les seuils doivent être rehaussés, adaptés à l'euro et aux dispositions communautaires. Le Gouvernement s'est engagé dans cette réforme en proposant une refonte réglementaire du code des marchés publics. Il propose une réduction des catégories de seuils de publicité : absence de formalisme jusqu’à 70 000 Euros, mise en concurrence simplifiée en deçà de 200 000 Euros, appel d’offres au delà.

Au delà de cette réforme en cours, les procédures extrêmement formalistes doivent pouvoir être déléguées aux fonctionnaires territoriaux. Par exemple, l'ouverture des premières enveloppes dans le cadre des procédures d'appel d'offre, dont le seul objectif est de vérifier les capacités financières et techniques des entreprises commissionnaires, peut être confiée aux fonctionnaires territoriaux sous le contrôle de l'exécutif local.

Dans le même esprit, la souplesse de gestion dont bénéficient actuellement les collectivités doit être préservée. Les sociétés d'économie mixte locales permettent notamment de doter les collectivités territoriales d'un instrument de droit privé particulièrement adapté pour l'aménagement et le développement économique de leur territoire. Il est nécessaire de moderniser leur régime juridique pour préserver leur souplesse d'action tout en garantissant la sécurité juridique des collectivités. En particulier, les opérations des sociétés d'économie mixte pour le compte de leurs collectivités actionnaires, doivent pouvoir être menées librement dans le respect des règles de la concurrence. En outre, les avances en compte courant d'associés, modalité complémentaire et habituelle de financement des sociétés, doivent être autorisées.

Par ailleurs, pour faciliter l’accès au droit applicable, le gouvernement a entrepris un programme de codification . Mais il se heurte pour la commune à une difficulté majeure puisqu’elle est concernée par la quasi-totalité des codes en cours d’élaboration. Par ailleurs, en privilégiant l’aspect institutionnel et le fonctionnement, le code général des collectivités territoriales ne couvre qu’une partie limitée des textes applicables à ces collectivités, et ne comprend pas les aspects relatifs aux compétences.