RAPPORT MAUROY : DEUXIEME PARTIE

Toute la richesse de la décentralisation - rapprocher la décision du citoyen et en accroître la pertinence - mérite d’être repensée, à la lumière de 20 ans de pratiques, et en fonction de l’émergence de nouveaux territoires et de l’accroissement des compétences des collectivités.

Cette réflexion s’impose aux quartiers frappés d’exclusion comme aux autres espaces urbains frappés par l'individualisme, ou ruraux menacés d’isolement.

L’objectif de la commission consiste à rechercher une plus grande lisibilité du processus de décision et à faire de la commune le lieu d’exercice privilégié de la démocratie.

Rapprocher les élus des citoyens, c’est aussi permettre l’accès aux fonctions électives à une plus grande palette de candidats : femmes, jeunes, salariés du privé, chefs d’entreprises, ... Pour cela, il est indispensable de définir un véritable statut de l’élu.

Enfin, il n’y a pas de démocratie sans représentativité correcte des électeurs et sans lisibilité des modes d’élection. C’est pourquoi, la commission fait des propositions d’harmonisation de l’ensemble des scrutins électoraux touchant à la vie locale.

A/ une meilleure information des habitants

Pour permettre à chaque citoyen d’exercer ses droits démocratiques à tous les niveaux, il importe de l’aider à mieux connaître les différentes responsabilités et compétences de chacun.

Au delà de l’information, il est nécessaire que dans des lieux spécifiques, les habitants trouvent la formation et les explications indispensables à la compréhension de l’action publique. Par exemple, répondent à cet objectif les “ maisons de la citoyenneté ” disposant d’un accès à internet mis à la disposition des administrés et des associations locales.

L’arrivée des nouvelles techniques de communication et d’information est l’occasion de mettre à disposition des usagers l’ensemble des informations légalement diffusables ainsi que celles relatives aux étapes de la prise de décision. L’objectif est d’obtenir le maximum de transparence dans l’action publique.

Dans un quartier, le patrimoine appartient souvent à différentes collectivités publiques, sans qu’aucune synergie ne se manifeste dans son utilisation. La consultation des comités de quartier auxquels participent des représentants des collectivités doit permettre d’assurer une utilisation optimale de ce patrimoine.

B/ une plus grande implication des habitants dans le débat de proximité

Au delà de l’information et de la connaissance du fonctionnement des collectivités territoriales, il est indispensable de permettre à tous les habitants de participer au débat public, de donner leur avis sur les sujets les concernant directement, de faire des propositions pour la vie de leur quartier et de s’impliquer dans la vie locale.

Pour cela, des conseils de développement, commissions extra-municipales et extra-intercommunales, sont créés et dotés des moyens nécessaires à leur fonctionnement. Élus et personnels des collectivités territoriales participent à ces instances. L’animation peut être déléguée à des professionnels de l’animation, même si ceux-ci ne portent pas directement les projets concernés.

Création du conseil de quartier

Dès que la commune atteint une population de 10 à 20 000 habitants, selon les cas, des structures nouvelles doivent être créées.

Cette proposition va de pair avec la revalorisation du rôle des élus, en particulier ceux qui n’ont pas de mandats exécutifs, comme les conseillers municipaux. Des dossiers doivent leur être confiés (contrat de ville, contrats locaux de sécurité), et des responsabilités accordées dans le cadre des conseils de quartier, afin qu’ils soient en mesure d’intervenir dans le quartier, de répondre aux aléas de la vie quotidienne en liaison immédiate avec les services municipaux.

La constitution des conseils de quartier doit permettre l’association des habitants les plus impliqués ou intéressés par la vie locale.

Les conseils de quartier ont droit d’information, d’avis, de saisine de la collectivité. Le conseiller municipal et le représentant des services de la ville y auront un rôle déterminant, la vie du quartier nécessitant en effet une proximité des services opérationnels et des délais brefs d’intervention.

Des droits pour les bénévoles

Par ailleurs, pour les citoyens qui souhaitent s’investir fortement dans la vie locale, en particulier, ceux désignés par leurs organisations professionnelles, syndicales ou associatives pour siéger au sein d’instances consultatives, du temps pourrait être dégagé sur le temps professionnel. Comme les élus ou les représentants syndicaux, ils doivent pouvoir bénéficier de crédits d’heures, de droits et de protection.

Parallèlement, la reconnaissance du travail associatif doit être consolidée. Le travail des élus locaux doit être mené en collaboration avec les associations locales, confortées dans leur action.

Reconnaissance du rôle des usagers

Face à la maîtrise d’ouvrage, il faut donner une place à la “ maîtrise d’usage ”. Le point de vue des usagers doit pouvoir être entendu. Chaque collectivité veille à ce que les habitants , directement ou par l’intermédiaire de syndicats ou d’associations, soient représentés dans les instances de concertation, par exemple des amicales de locataires dans les conférences communales ou intercommunales.

C/ la concertation sur les projets d’intérêt général

Les notions de participation des habitants, d’utilité publique, de délais nécessaires à la participation méritent d’être revues au crible de la décentralisation. A chaque projet local impliquant un grand nombre d’habitants correspond un schéma de concertation. Ce schéma dépendra de l’importance du projet. Pour des petits projets de quartier, les structures de proximité ou les conseils de quartier suffisent. Pour des projets plus importants, une procédure souple impliquant le maximum de personnes doit être mise en place. Enfin, les grands projets d’infrastructure, entraînant ou non des expropriations, font l’objet d’une procédure d’enquête d’utilité publique rénovée.

La concertation ne doit ni empêcher l’action, ni constituer une procédure alibi : elle doit se faire au moment opportun, et non lorsque le projet est déjà très avancé et que les modifications envisageables ne sont plus que marginales.

C’est pourquoi, en ce qui concerne les projets les plus importants, les préconisations faites dans le rapport[4] du Conseil d’État, présenté par Mme Questiaux, sur “ l’utilité publique, aujourd’hui ” doivent être mises en œuvre. Cela se traduit par :

- une adaptation et une harmonisation des documents techniques en amont des projets permettant une accessibilité et une lisibilité plus grande des dossiers mis à l’enquête ;

- un rendez-vous initial de concertation ;

- une place accrue des collectivités territoriales dans une "déclaration d’utilité publique" rénovée ;

- un système d’enquête et autorisations de travaux simplifié et modernisé ; ceci passe, en particulier, par la rénovation du corps des commissaires enquêteurs, la modification de leurs fonctions, et la mise en place d’une charte déontologique de l’enquête ;

- une extension des missions et des moyens de la commission nationale du débat public.

Pour les projets ne nécessitant pas d’enquêtes d’utilité publique, les grands principes de la concertation doivent être préservés.

L’enquête publique doit être absolument incontestable et la plus claire possible, afin que les habitants mesurent les enjeux et puissent peser effectivement sur les choix, dès l’amont de la procédure.

De même, les élus devraient pouvoir créer des comités consultatifs, sur un projet donné, composé de volontaires, pour éclairer les décideurs publics sur les préoccupations des habitants.

Le développement de ces démarches d’écoute et de concertation permettra de renforcer la légitimité et l’efficacité des élus territoriaux, en les rapprochant des habitants, en leur permettant d’intervenir rapidement dans la vie quotidienne en liaison étroite avec les associations.

A/ L’élargissement des règles de non cumul des mandats

Il est indispensable de limiter au maximum le cumul des mandats afin :

- d’assurer une meilleure présence des élus sur le terrain et dans les structures de travail,

- d’accroître le nombre de citoyens exerçant un mandat d’élu,

- de permettre une plus grande rotation démocratique,

- d’éviter la professionnalisation des élus.

Les Français sont clairs sur ce sujet : 3 Français sur 5 préfèrent que leur maire ne soit pas député ou sénateur afin d’être plus disponible et de s’occuper davantage des affaires de la commune (Enquête SOFRES - août 2000).

Depuis le mois d’avril 2000, deux textes précisent les incompatibilités entre mandats électoraux (la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux et la loi n° 2000-295 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice). Il reste, dans la continuité de ces deux textes et conformément au projet de loi organique, tel que présenté à l’origine par le Gouvernement, à harmoniser les règles concernant les cumuls entre fonctions parlementaires et exécutifs locaux.

Dans le même esprit, le cumul entre un mandat d’élu et une fonction au sein de l’administration d’État ou d’une collectivité territoriale doit être limité. Par exemple, il ne doit pas être possible d’être directeur général des services d’une ville et élu au sein de l’intercommunalité qui comporte cette ville. Il serait également souhaitable de ne pas cumuler au delà d’un mandat, une fonction publique d’autorité et un mandat exécutif. Des textes précisent déjà les règles à respecter, il convient donc de les moderniser.

B/ la simplification et l’harmonisation des modes de scrutin

Dans le cadre de la modernisation de la vie politique et notamment dans la logique de la dernière réforme constitutionnelle instaurant le quinquennat pour l’élection présidentielle, il est indispensable d’harmoniser les durées des mandats et d’améliorer la représentation des populations concernées, en terme de sexe, d’origine, d’activité professionnelle, d’âge. La parité est ainsi désormais un objectif à atteindre et les scrutins la permettant doivent être favorisés.

De même, pour améliorer la perception des institutions politiques par les électeurs et donc leur participation, un même type de scrutin doit être envisagé pour les élections locales, scrutin qui permette à la fois de dégager une majorité claire, d'assurer la parité et l'égalité devant le suffrage. Le mode de scrutin municipal qui répond à ces objectifs et qui a fait ses preuves, pourrait être utilisé pour l’intercommunalité, le département et la région.

Au delà, il sera également nécessaire d’améliorer la cohérence entre ces scrutins territoriaux et le mode d’élection des sénateurs. En effet, si le Sénat assure théoriquement la représentation au niveau national des collectivités territoriales, alors il est indispensable de modifier le mode d’élections des sénateurs, actuellement élus au deuxième degré par les élus locaux, conseillers municipaux, généraux et régionaux, pour neuf ans, renouvelables par tiers. La commission s’est prononcée pour une première modification : la réduction de la durée du mandat de neuf à six ans. S’agissant du mode de renouvellement, une majorité des membres de la commission s’est prononcée en faveur d’une élection en une seule fois, après les élections municipales, les autres préférant garder un renouvellement par partie.

C/ l’élargissement du droit de vote aux habitants de nationalité étrangère

La question du droit de vote des étrangers fait partie depuis plusieurs années du débat public. La politique d’intégration à laquelle la France est attachée, peut conduire à offrir la possibilité à l’ensemble des personnes majeures vivant sur un territoire de donner leur avis sur l’avenir de leur lieu de vie quotidienne. Il peut paraître justifié que tous les habitants de nationalité étrangère vivant depuis un certain temps dans une commune, et dont les enfants sont d'ailleurs souvent français, puissent choisir ceux qui vont les représenter localement et le cas échéant, qu’ils puissent eux-mêmes être élus. Les conditions de l’extension du suffrage universel devront bien sûr être précisées, mais il est possible d'étendre à tous les étrangers le droit de vote et d'éligibilité accordé aux ressortissants communautaires pour les élections municipales.

La commission, dans sa majorité, a opté pour cette extension du droit de vote, contestée par certains de  ses membres.

Envisagé dès les premières lois de décentralisation comme un pilier indispensable à leur mise en œuvre, le statut de l’élu s’inscrit aujourd’hui comme une exigence démocratique  : tout citoyen doit pouvoir être candidat à une élection politique. Actuellement, les assemblées élues ne sont pas à l’image de la société. Femmes, jeunes, urbains, salariés du privé et, à quelques exceptions près, professions indépendantes sont sous-représentées, fonctionnaires et retraités étant sur-représentés.

L’évolution du statut de l’élu doit concerner l’ensemble des 512 324 élus locaux et non pas seulement les élus ayant un pouvoir exécutif. Il ne s’agit pas de professionnaliser la vie politique, mais de donner à plus de citoyens les moyens matériels et financiers d’exercer un mandat d’élu pour qu’ils puissent vivre sans préjudice leur vie personnelle et garder leur indépendance de pensée et d’action.

Bénéficier d’une sécurité matérielle et professionnelle, d’une formation et d’une clarification de son statut juridique et de ses responsabilités, sont des conditions indispensables pour garder un tissu électif diversifié et davantage à l’image de la société. La richesse et la vitalité de notre démocratie en dépendent.

A/ un véritable statut de l’élu

Les Français le demandent, les compétences requises et la complexité des sujets traités l’exigent:  l’élu local, maire ou adjoint, doit pouvoir se consacrer à temps plein à sa collectivité.

Ainsi, 77 % des Français préfèrent, pour un maire de ville moyenne ou de grande ville, qu’il se consacre à plein temps à son mandat et soit rémunéré en tant que tel (Enquête SOFRES - août 2000).

Pour instaurer une véritable démocratie locale, c’est-à-dire permettre à tous d’accéder aux fonctions électives, il faut sortir de l’hypocrisie actuelle et doter les élus d’un véritable statut. Si trop longtemps notre pays n’a pas voulu aborder la question du financement de la vie publique, il faut aujourd’hui clore ce débat en donnant aux citoyens les moyens d’accéder aux fonctions publiques, quelles que soient leurs origines sociales et professionnelles.

Il n’est plus pensable que la vie publique locale soit confiée essentiellement aux retraités et fonctionnaires, hommes dans leur très grande majorité.

Concrètement, il est possible de donner un cadre statutaire et salarial aux élus territoriaux comme c’est le cas pour les parlementaires. Les élus concernés (maires et principaux adjoints) bénéficieraient de contrats à durée déterminée et d’une rémunération fixée en fonction de leur mandat. Les élus pourraient ainsi cotiser à une caisse de retraite et disposeraient d’une couverture sociale.

B/ des élus territoriaux dotés de moyens suffisants pour le plein exercice de leur mandat

Garantir aux élus territoriaux la disponibilité en temps et l'acquisition des compétences nécessaires

Les élus qui conservent leur activité professionnelle doivent pouvoir disposer sans difficultés de temps pour participer aux différentes réunions. Le cadre réglementaire actuel doit être amélioré, notamment pour les petites communes, et appliqué sans préjudice pour les personnes.

Le travail des élus des petites communes, soit près 32 000 maires sur 36 000, est souvent sous estimé. Leurs activités et leurs responsabilités ne sont pas proportionnelles au nombre de leurs administrés. C’est pourquoi la commission estime nécessaire de porter le montant des crédits d’heures de 47 h par trimestre à 105 h par trimestre pour les maires des communes de moins de 10 000 habitants, de 20 h par trimestre à 47 h par trimestre pour les maires adjoints de ces communes. Les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants doivent bénéficier d’un crédit d’heures de 5 h par trimestre.

L’opposition doit pouvoir participer et donner son avis sur l’ensemble des sujets, disposer d’une meilleure information et de moyens matériels. Il serait également souhaitable que l’opposition puisse disposer d’un budget.

Afin de ne pas pénaliser une petite entreprise dont un salarié est élu local, un dédommagement de l’entreprise pourrait être envisagé, pour compenser les absences légales.

Quelle que soit la taille de la collectivité territoriale, l’accès des élus à des formations doit être possible. Le système actuel, basé sur un pourcentage des indemnités de fonction, pénalise les petites et moyennes communes. Pour y remédier, une mutualisation des crédits pourrait être envisagée au sein des structures intercommunales.

Garantir aux élus des moyens financiers leur permettant l’exercice de leur mandat

En ce qui concerne les élus qui ne bénéficieraient pas du statut d’agent civique, les conditions de vie matérielles ne doivent pas dissuader les candidats potentiels. Les élus doivent avoir aussi la possibilité d’abandonner partiellement leur activité professionnelle sans préjudice grave, tant dans leur carrière que dans la perspective de la retraite.

De façon générale, les Français connaissent mal les niveaux de rémunération de leurs élus. Ainsi, à la question, "le niveau de l’indemnité versé aux élus pour leur mandat est-il très bon ou assez bon", 32 % répondent ne pas savoir. Et si 52 % de ceux qui en ont une répondent positivement, ils sont en réalité fort peu nombreux à donner une réponse  correcte. (Enquête SOFRES - août 2000).

Au delà de ce constat général, qui renvoie au débat sur le financement de la vie politique et plus globalement au rapport à l’argent dans la société française, le maintien du niveau de vie des élus territoriaux est indispensable. Car, comment demander à un citoyen s’engageant dans la vie politique locale d’abandonner une rémunération, un régime de retraite ou une couverture sociale qu’il a construits durant sa vie professionnelle, pour un système la plupart du temps bien moins avantageux.

Il est également souhaitable que l’ensemble des élus ait les moyens nécessaires pour faire face aux dépenses courantes : déplacements, frais de garde des enfants. Comment persuader de jeunes parents modestes de s’engager dans la vie publique si, par exemple, les frais de garde de leurs enfants, imputables à des activités publiques, ne sont pas prises en charge.

C/ le retour à la vie professionnelle

La difficulté à retrouver un emploi après avoir exercé un ou plusieurs mandats électifs se traduit très directement dans la composition du corps électoral : les fonctionnaires et les personnes qui n’exercent pas ou plus d’activité professionnelle sont sur-représentées et certains élus tentés par une professionnalisation de leur activité. Par ailleurs, l’expérience acquise en tant qu’élu disposant d’un pouvoir exécutif n’est actuellement pas valorisée.

Faciliter le retour à la vie professionnelle est une des conditions de la démocratisation de la vie politique. Les élus doivent pouvoir disposer du temps nécessaire pour retrouver une activité professionnelle et cette activité doit prendre en compte les compétences acquises.

Faute de telles garanties, nombreux sont les salariés ou les indépendants qui refusent de s’engager dans la vie publique. De même, il est indispensable que les déroulements de carrière ne soient pas bloqués durant l’exercice du mandat et que les dispositions soient prises en ce sens lors de la réintégration.

Les Français sont sensibles à cet aspect des choses. Par exemple, 79 % des Français sont favorables à un congé électif. (Enquête SOFRES - août 2000)

D/ la clarification de la responsabilité des élus et des risques encourus

Fréquence de la mise en cause personnelle des élus

Les élus locaux revendiquent la responsabilité pleine et entière de leurs actes. Mais cette responsabilité ne saurait, sans risque pour la démocratie, s’exercer de manière confuse, alors même que les mises en examen d’élus sont fortement médiatisées. Il en résulte un constat de “pénalisation” croissante de l’action publique ainsi qu’un sentiment de découragement des élus, laissant parfois craindre une crise des vocations. Le nombre même des mises en cause d’élus locaux est controversé. La mise en place d’un outil statistique permettrait certainement d’éviter le sentiment d’une pénalisation généralisée de la vie publique.

Des progrès dans la définition des délits non intentionnels

La commission pour l’avenir de la décentralisation constate qu’une clarification a été opérée par  la loi du 10 juillet 2000 qui a précisé la définition des délits non intentionnels. Ce texte, issu d’une proposition de loi sénatoriale, permettra à l’avenir de mieux distinguer dans le cas de fautes non intentionnelles, les hypothèses dans lesquelles il y a lieu de mettre en cause la responsabilité pénale de la collectivité, de celles où, compte tenu de la violation manifeste d’une obligation de prudence et de sécurité, la responsabilité personnelle de l’élu peut être mise en cause.

Force est cependant de constater que ce texte suscite des craintes quant à son application, notamment des victimes. En ce sens il conviendrait qu’un bilan de son application sur deux ans soit présenté au Parlement par le Garde des Sceaux.

Agir sur les causes les plus fréquentes de mise en cause pénale

Pour clarifier l’exercice de la responsabilité des élus, il faut agir sur plusieurs causes et notamment l’absence de moyens juridiques mis à leur disposition.

Plusieurs propositions en ce sens sont faites dans la partie consacrée aux contrôles. Toutefois il convient ici de présenter la proposition suivante : sans remettre en cause le pouvoir de police générale du maire il serait aberrant que dans les domaines où la commune a transféré ses compétences à une intercommunalité, son pouvoir de police spéciale demeure alors qu'il n'a plus la faculté de l'exercer. L’exercice de cette police nécessite en effet une forte technicité directement en relation avec l’exercice de la compétence elle-même. Le secteur de l’environnement offre en particulier des exemples flagrants de l’inadaptation de l’actuelle répartition des pouvoirs.

Les difficultés liées à la complexité du droit applicable aux collectivités territoriales sont indéniables. Et le grand nombre d’infractions pénales applicables à ces collectivités constitue un autre facteur de difficulté pour des collectivités disposant de moyens insuffisants. Les dispositions du code des marchés apparaissent à cet égard particulièrement complexes et la commission ne peut que recommander au gouvernement de mettre en œuvre les propositions du rapport de Mr. Massot, sur la responsabilité pénale des décideurs, en sanctionnant les manquements les moins graves par de simples contraventions et non plus des peines correctionnelles.

Afin de garantir aux élus l’application de ces mesures de sécurité, il est indispensable qu'elles figurent dans le code des collectivités territoriales et, le cas échéant, dans le code du travail.

La décentralisation a opéré un large transfert de pouvoir au profit des collectivités territoriales en supprimant des tutelles administratives et financières, en transférant le pouvoir exécutif aux présidents du conseil général et régional et surtout, des compétences au profit de l’ensemble des collectivités. Cet accroissement de pouvoir est continu depuis 1982, du fait des dispositions législatives successives et des initiatives prises par les élus pour faire face aux situations de crise. La maîtrise par les élus de leurs nouvelles responsabilités, la qualité du travail effectué par les fonctionnaires territoriaux et la montée en puissance de cette fonction publique grâce au statut de 1984, ont permis que ces compétences soient pleinement assumées à la satisfaction des usagers.

Toutefois, par rapport aux administrations centrales qui exerçaient alors ces compétences, les collectivités locales n’avaient à leur disposition en 1982-1983 que peu de moyens juridiques et d’appui. En particulier, le Gouvernement dispose de la faculté de saisir le Conseil d’État de toute question de droit et les différents ministères sont dotés de corps d’inspection interne ou peuvent faire appel à l’une des inspections générales (finances, administration, affaires sociales).

Aujourd’hui, encore bien des élus locaux, notamment dans les petites communes, se plaignent de manquer de conseils préalables en matière juridique, financière ou technique par rapport aux multiples décisions qu'ils sont amenés à prendre dans les domaines extrêmement variés de la gestion quotidienne de leur collectivité. La complexité et le manque de moyens sont avancés comme raison des crises de vocation à l'approche des consultations électorales.

Parallèlement, l’action pénale est souvent préférée à une action devant le tribunal administratif réputé moins efficace et plus lent. Le rapport présenté par M. Albertini à l’Office parlementaire d’évaluation de la législation, a souligné la pléthore et l’absence de cohérence des textes ayant ouvert l’action publique aux associations. De fait, l’action de certaines collectivités peut se trouver entravée par des procédures manifestement abusives de la part d’associations parfois créées à cette seule fin. Dans le sens préconisé par le rapport annuel 1999 du Conseil d’État, il conviendrait de remettre à l’étude la question de l’action civile des associations.

La commission juge donc indispensable que la sécurité juridique des actes des collectivités locales soit mieux assurée. C’est là la seule voie pour éviter une pénalisation à outrance de la vie publique. L’équilibre entre la pleine responsabilité de l’élu, liée au principe de libre administration, et l’assurance de sécurité juridique est difficile à trouver. La commission a rejeté toutes les solutions de contrôle préalable, qui serait une nouvelle forme de tutelle. En ce sens, la certification des actes des collectivités territoriales paraît particulièrement difficile à mettre en œuvre. La commission préfère opter pour un renforcement des conseils dont peuvent bénéficier les collectivités territoriales ;  notamment dans le cadre du contrôle de légalité exercé par le préfet et l’examen de gestion des chambres régionales.

La commission souhaite donc que la sécurité juridique des actes, et par là même des élus soit renforcée par tous moyens. Ce principe de sécurité juridique doit inspirer l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires, notamment pénales, qui concernent les collectivités territoriales.

A/  le développement de la fonction de conseil

Le changement de nature et l'élargissement de l'action des collectivités territoriales ont abouti à un accroissement considérable des contraintes de gestion. Outre le foisonnement des textes légaux et réglementaires qui régissent leurs actions, et des normes techniques qui les encadrent, les collectivités sont notamment tenues de respecter un grand nombre d'obligations destinées à assurer la publicité et la transparence de leur gestion. A cet égard, on citera les informations communiquées lors du débat sur les orientations budgétaires, la mise à disposition du public de données financières, économiques et sociales synthétiques et comparatives, les rapports sur les délégations de services publics, notamment en matière d'eau, d'assainissement, de traitement des déchets et de transports collectifs.

Les gestionnaires locaux sont donc confrontés à la nécessité de développer le contrôle interne de leur gestion, ne serait-ce que pour disposer eux-mêmes d'une information plus fiable et plus immédiate sur les services publics locaux, notamment sur les organismes satellites qui mettent en œuvre leur politique : sociétés d’économie mixte locales et délégataires de service public.

Face à cette évolution, de nombreuses collectivités territoriales ont pris conscience de l’intérêt de disposer de leur propre expertise. Cependant, à la différence des entreprises pour lesquelles l'analyse financière a donné lieu à des méthodes étalonnées et reconnues, l'analyse des comptes et des gestions des collectivités locales présente des spécificités. Les règles de la comptabilité publique, qui s’appliquent aux collectivités, restent en effet traditionnellement et fondamentalement conçues pour permettre le contrôle de la régularité de l'exécution d'un budget. Le contrôle interne est confronté dès lors, à ces règles qui apparaissent peu adaptées à une mise en perspective dynamique de la gestion publique. Toutefois, l'entrée en vigueur progressive depuis 1997 des règles de la comptabilité "M14" constitue un progrès, en alignant. les règles comptables sur celles du plan comptable général applicable aux entreprises depuis 1982.

De même, un grand nombre de ratios financiers ont été définis afin de pouvoir apprécier et comparer la situation financière des collectivités. Ce dispositif comptable a permis de moderniser la gestion des collectivités locales et son extension aux départements ("M52") et aux régions ("M71") doit être poursuivie. Dès 2001, la "M52" sera expérimentée par 17 départements. Il conviendrait d’accélérer la mise au point définitive et l’expérimentation de la "M71".

En matière juridique, les difficultés auxquelles se trouvent confrontées les collectivités territoriales sont particulièrement importantes et probablement supérieures à celles que connaissent les entreprises. En effet, les collectivités locales doivent à la fois maîtriser le droit public, les conséquences du développement du droit européen et faire face à la place croissante du droit privé dans les domaines industriels et commerciaux et dans les montages des opérations complexes (urbanisme, interventions économiques, concessions).

La complexité de l'environnement juridique et financier renforce donc le besoin de concertation et de conseil, afin que l'action locale puisse s'exercer dans les meilleures conditions de sécurité juridique.

Mais seules les collectivités les plus importantes peuvent constituer des services juridiques et de contrôle interne efficaces. En ce domaine, comme d’ailleurs pour l’exercice des compétences techniques, la coopération intercommunale est la solution la plus appropriée.

B/ la mise en commun des moyens d’assistance

La demande des collectivités territoriales est forte de pouvoir recourir à des instances de conseil autonomes pour les assister dans l'exercice de leurs missions.

A cet égard, il faut rappeler l'action conduite par les associations d'élus locaux, particulièrement par l'association des maires de France qui apporte son concours aux petites communes ne disposant pas des moyens suffisants pour assumer seules la mise en place d'un contrôle interne.

Par ailleurs, il faut rappeler que la loi du 2 mars 1982 avait prévu que le département pouvait créer avec des communes et des établissements publics intercommunaux, un établissement public dénommé agence départementale. Ces agences, chargées d'apporter une assistance d'ordre technique, juridique ou financier, n'ont guère eu de succès jusqu'à présent, en raison de la crainte de voir naître une nouvelle forme de tutelle.

L’une des solutions les plus simples est d’inciter les intercommunalités à jouer ce rôle d’assistance juridique, technique ou financière. Cette solution présente l’avantage de ne pas créer une nouvelle structure ni de générer un risque de tutelle d’une collectivité sur une autre. Elle suppose une adaptation juridique pour permettre à une structure intercommunale, au-delà de l’exercice de compétences transférées par les communes, d’être une instance d’assistance et de conseil y compris sur des compétences conservées par les communes. Actuellement, le droit et la jurisprudence ne permettent pas aux intercommunalités de jouer ce rôle de conseil pour le compte de ses membres. Or, le risque de distorsion de concurrence est limité puisque ces activités ne sont pas dans le champ concurrentiel mais relèvent de la responsabilité des communes. En outre, l’intercommunalité pourra recourir à des conseils externes. Compte tenu des règles en vigueur, une disposition législative est nécessaire pour permettre aux intercommunalités d’être une instance de mise en commun de moyens.

Dans le même esprit, la commission rappelle l’intérêt d’une proposition, déjà formulée par le président de l’assemblée des présidents de conseils généraux, d’ouvrir la possibilité aux collectivités de disposer, comme l’État, de services d’inspection.

Deux solutions sont à cet égard envisageables. La première consisterait à créer un corps d’inspection spécifique des collectivités territoriales. Cette solution présente certes l’avantage de l’autonomie mais pose la question de son rattachement. Il est en effet difficile de rassembler dans un établissement public l’ensemble des collectivités locales (plus de 50 000 personnes morales), d’assurer leur représentation et de les obliger à participer à la gestion et au financement.

La deuxième solution consiste à donner aux inspections générales la vocation d'être au service des collectivités territoriales. Cette possibilité est d’ores et déjà ouverte aujourd’hui mais elle est faiblement utilisée.

Compte tenu de l’imbrication des interventions de l’État et des collectivités, il conviendrait de l’affirmer avec plus de netteté et de prendre un certain nombre de dispositions qui en facilitent la réalisation, par exemple, ouvrir l’accès des inspections générales aux administrateurs territoriaux, y compris dès le début de carrière à la sortie de l’école des administrateurs. Cette solution faciliterait la formation d’inspecteurs ayant une meilleure connaissance des collectivités territoriales.

Il conviendrait également de garantir l’indépendance de ces inspections en les soustrayant à l’autorité de leur ministre lorsqu’elles exécutent une mission au service d’une collectivité territoriale. Le rapport serait bien sûr remis à l’exécutif de la collectivité qui commanderait la mission d’inspection et non au ministre.

C/ l’extension des possibilités de conseil externe

Par ailleurs, les collectivités doivent pouvoir bénéficier de façon plus aisée de conseil externe.

A ce titre, le rôle que jouent déjà les services de l’État, leur meilleure mobilisation et leur organisation en pôles de compétences interministériels au niveau local devraient renforcer la mission de conseil qu’exerce le préfet, préalablement au contrôle de légalité. La constitution de pôles interrégionaux spécialisés d’expertise de l’État devrait encore en améliorer la qualité et l’efficience.

Mais, au-delà, force est de constater que la décentralisation a donné des pouvoirs importants aux collectivités sans toutefois veiller à leur donner des moyens équivalents à ceux de l’État. En particulier, dans le domaine de l’élaboration des textes, le gouvernement peut utilement s’appuyer sur l’expertise du Conseil d’État.

De manière parallèle, les collectivités locales devraient avoir la possibilité de disposer de l’avis des tribunaux administratifs pour leurs actes les plus importants. Bien évidemment, cette possibilité devrait être très strictement encadrée afin d’éviter d’accroître encore l’engorgement du juge administratif. Mais il paraîtrait aberrant, compte tenu de l’importance de certains actes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, que les autorités locales soient privées d’une aide et d’une garantie dont seule les administrations centrales de l’État et leurs services déconcentrés continueraient à disposer alors même que leurs pouvoirs ont été fortement réduits.

D/ la simplification des procédures

Enfin, il est indispensable d’obtenir une simplification du droit applicable aux collectivités territoriales, plus complexe sous l’effet de la normalisation et de l’harmonisation européenne comme de la demande de nos concitoyens de sécurité et de prise en compte de leurs situations particulières. Or, il faut rappeler que ce droit est appliqué par des élus expérimentés disposant de structures puissantes, mais aussi par des élus bénévoles ne disposant que de moyens très limités (un secrétaire de mairie à temps partiel). Si la généralisation de l’intercommunalité est une solution pour faire face à une telle diversité des situations, il n’empêche que l’objectif de simplification du droit répond aux aspirations démocratique et à l’exigence de lisibilité qui doivent caractériser les institutions politiques locales.

Un certain nombre de procédures lourdes et formalistes doivent d'abord être modifiées. C'est notamment le cas en matière de marchés publics, domaine dans lequel des simplification majeures pourraient être opérées dans le respect de la libre concurrence. Ainsi, les seuils doivent être rehaussés, adaptés à l'euro et aux dispositions communautaires. Le Gouvernement s'est engagé dans cette réforme en proposant une refonte réglementaire du code des marchés publics. Il propose une réduction des catégories de seuils de publicité : absence de formalisme jusqu’à 70 000 Euros, mise en concurrence simplifiée en deçà de 200 000 Euros, appel d’offres au delà.

Au delà de cette réforme en cours, les procédures extrêmement formalistes doivent pouvoir être déléguées aux fonctionnaires territoriaux. Par exemple, l'ouverture des premières enveloppes dans le cadre des procédures d'appel d'offre, dont le seul objectif est de vérifier les capacités financières et techniques des entreprises commissionnaires, peut être confiée aux fonctionnaires territoriaux sous le contrôle de l'exécutif local.

Dans le même esprit, la souplesse de gestion dont bénéficient actuellement les collectivités doit être préservée. Les sociétés d'économie mixte locales permettent notamment de doter les collectivités territoriales d'un instrument de droit privé particulièrement adapté pour l'aménagement et le développement économique de leur territoire. Il est nécessaire de moderniser leur régime juridique pour préserver leur souplesse d'action tout en garantissant la sécurité juridique des collectivités. En particulier, les opérations des sociétés d'économie mixte pour le compte de leurs collectivités actionnaires, doivent pouvoir être menées librement dans le respect des règles de la concurrence. En outre, les avances en compte courant d'associés, modalité complémentaire et habituelle de financement des sociétés, doivent être autorisées.

Par ailleurs, pour faciliter l’accès au droit applicable, le gouvernement a entrepris un programme de codification . Mais il se heurte pour la commune à une difficulté majeure puisqu’elle est concernée par la quasi-totalité des codes en cours d’élaboration. Par ailleurs, en privilégiant l’aspect institutionnel et le fonctionnement, le code général des collectivités territoriales ne couvre qu’une partie limitée des textes applicables à ces collectivités, et ne comprend pas les aspects relatifs aux compétences.

Dès lors, il conviendrait de compléter la codification en rendant accessible par Internet l’ensemble des codes et dispositions applicables aux collectivités territoriales, (en organisant des liens entre ces textes), pour permettre aux responsables locaux de disposer de manière exhaustive du droit applicable.

Le contrôle de légalité, qui impose la transmission au préfet des actes des collectivités territoriales en vue d'une éventuelle saisine du juge administratif, relève du dialogue institutionnel entre l’État et les collectivités locales et génère un contentieux limité.

En effet, ce contrôle assumé par le préfet, “ délégué du gouvernement ” (art. 72 de la Constitution), est organisé par des lois qui énumèrent limitativement les actes soumis à l’obligation de transmission. Il s’exerce a posteriori. Il maintient ainsi conformément au principe même de la décentralisation, la responsabilité des élus en ne comportant ni transfert de responsabilité ni certification de légalité qui aboutirait au rétablissement d’une forme de tutelle du préfet sur les collectivités territoriales. Le contrôle de légalité est marqué par le dialogue qu’il permet entre l’exécutif local et le préfet préalablement à tout recours contentieux. L’importance de ce dialogue est encore accrue par le fait que les observations faites dans ce cadre par le préfet prolonge le délai de recours contentieux du préfet. Les possibilités de dialogue préalable sont ainsi augmentées.

Les statistiques en donnent toute la mesure. Pour la dernière année où elles sont disponibles (1998) on constate que sur 6.800.000 actes transmis, environ 3 % (177 000) avaient donné lieu à lettre d’observation - spécialement dans les domaines de l’urbanisme, de la gestion du personnel, des marchés et des contrats. 1 % seulement des actes ayant fait l’objet d’une lettre d’observation avaient été portés devant le juge administratif, soit 0,026 % des actes transmis.

Encore faut-il préciser, que sur les 1 660 recours déposés, près du tiers, soit 506, ont donné lieu à un désistement, laissant présumer que la décision “ attaquée ” a connu postérieurement une modification qui a rendu le recours “ sans objet ”.

Le contrôle de légalité suscite des réactions contrastées : globalement bien accepté, il est très critiqué en matière de fonction publique territoriale, et son trop grand formalisme est dénoncé. Deux bornes paraissent devoir limiter le champ des réformes en matière de contrôle de légalité : sa suppression suppose une modification de l’article 72 de la Constitution d’autant plus difficile que le Conseil Constitutionnel n’a cessé de rappeler l’importance de ce principe dans l’équilibre institutionnel de la décentralisation. En sens inverse toute tentative de certification de légalité aboutirait à un rétablissement d’une forme de tutelle du préfet sur les collectivités territoriales.

Au-delà de sa base constitutionnelle, le contrôle de légalité trouve son fondement dans la nécessité de garantir l’égalité et d’assurer une cohérence sur l’ensemble du territoire de la République. Des affaires récentes touchant aux libertés publiques (arrêtés anti-mendicité, couvre feu pour les jeunes la nuit…) ont démontré tout l’intérêt du contrôle de légalité pour assurer le respect de ces principes.

Les critiques concernant le contrôle de légalité marquent en effet la recherche d’une meilleure sécurité juridique des actes territoriaux plutôt qu’une remise en cause du contrôle du préfet et de ses services.

Les voies de réforme proposées sont donc limitées pour préserver la libre administration tout en donnant aux collectivités la possibilité de s’appuyer sur une capacité d’expertise juridique renouvelée de l’État. Ce sont pour l’essentiel des réformes internes qu’il appartient à l’État de mettre en œuvre. Elles visent tout autant à rénover le contrôle de légalité qu’à renforcer son rôle dans le conseil aux collectivités et ainsi améliorer l’environnement juridique des décisions locales.

A/ un contrôle centré sur les actes essentiels des collectivités territoriales

Près de 7 millions d’actes locaux sont transmis chaque année aux préfecture et sous-préfecture. Ce chiffre représente plus du double de celui de 1982.

Il est dans ces conditions illusoire de croire que le préfet est en mesure de veiller à la légalité de la totalité de ces actes. Il est préférable que le contrôle de légalité se concentre sur quelques priorités bien déterminées.

En ce sens, la liste des actes obligatoirement transmis devrait être revue, afin d’en extraire les actes d’importance limitée, et ceux pour lesquels, il est évident que leur illégalité susciterait des saisines directes de la Justice. C’est ainsi que les avancements d’échelon ou encore les certificats d’urbanisme, dont la portée juridique est limité, doivent être transmis pour être exécutoires, ce qui encombre inutilement les services de la préfecture.

B/ des capacités d’expertise de l’État renforcées

En sens inverse, il importe que le contrôle de légalité s’exerce pleinement sur les actes les plus sensibles, qui sont aussi ceux sur lesquels le besoin de conseil des collectivités est le plus fort. Tel est par exemple l’objectif de la circulaire du 23 février 2000 du ministre de l’intérieur et du ministre de l’économie et des finances aux préfets qui vise à prescrire un contrôle accru des marchés et à définir une stratégie locale du contrôle de légalité afin que les collectivités bénéficient des conseils du préfet, mais aussi de l’ensemble des services déconcentrés de l’État. Cette mise en commun des compétences aujourd’hui dispersées dans les services déconcentrés doit être généralisée dans le cadre du projet territorial départemental.

Face à la complexité croissante du droit et des montages juridiques proposés par les opérateurs travaillant avec les collectivités locales, il serait extrêmement utile pour le préfet de recourir à des experts dans les matières les plus complexes (délégations, marchés). La constitution de ce pôle au niveau interrégional de l’État serait le résultat de la déconcentration de moyens humains et financiers des administrations centrales. En outre, un conseil et un contrôle plus efficaces supposent des moyens accrus au niveau des services déconcentrés. Aujourd’hui, les personnels affectés au contrôle de légalité sont en nombre trop restreint et insuffisamment formés. Un renforcement des moyens du contrôle de légalité permettrait d’accroître la capacité d’expertise juridique que l’État pourrait mettre à disposition des collectivités.

Les possibilités de saisine, par le préfet à la demande de l’exécutif local, des chambres régionales des comptes, en matière de marchés publics et de délégation de service public, devraient être assouplies voire élargies. La chambre procède à une analyse de la convention et, dans le délai d'un mois, émet un avis, qui sera rendu public, sur les conventions relatives aux marchés ou à des délégations de service public.

Cette procédure pourrait se situer plus en amont. Sans que cela soit assimilé stricto sensu à un conseil, un avis préalable sur un projet de convention, pourrait être transmis à l’initiative de l’exécutif élu au préfet, (lequel pourrait à son tour saisir la chambre régionale des comptes pour consultation), et permettrait d’éviter des erreurs dont la correction s'avérera ensuite techniquement difficile, financièrement coûteuse et politiquement délicate. Ainsi le responsable disposerait-il d'un avis préalable du préfet, voire de la chambre régionale des comptes, avant de soumettre à son assemblée délibérante la convention et d'engager, par sa signature, la collectivité, parfois pour de nombreuses années.

Ne remettant pas en cause le principe selon lequel les actes des collectivités locales sont immédiatement exécutoires, cette saisine resterait à l’initiative de l’élu et ensuite du préfet, et ne porte que sur des marchés et des délégations de service public. Une telle réforme apporterait  une aide aux collectivités face à des sociétés délégataires de service public fortement organisées.

Cet avis devrait donc pouvoir intervenir avant la conclusion de l’acte, et la saisine de la chambre supposerait logiquement que la procédure ne soit pas conclue dans l’attente de son avis.

Le contrôle des actes budgétaires et de l'exécution des budgets résulte de la suppression de la tutelle budgétaire et financière exercée avant 1982 par le préfet. Ce contrôle, original et novateur dans ses modalités comme dans ses effets, est assuré conjointement et successivement par le préfet et par les chambres régionales des comptes.

Ainsi que l'avait relevé le Sénat, lors de ses travaux sur la proposition de loi de M. Oudin sur les chambres régionales des comptes, le contrôle budgétaire est précisément défini et relativement bien accepté par les collectivités.

Le contrôle financier s'exerce dans le cadre des principes généraux du droit ( respect des droits de la défense, qualité de l'instruction, proportionnalité des critiques, droit d'exercer un recours à l'encontre de tout acte administratif faisant grief).Mais, il doit également permettre un dialogue entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux pour améliorer le fonctionnement et la gestion des collectivités, dans le respect de l'autonomie politique de ces dernières.

Face aux questions soulevées par l'exercice du contrôle des chambres régionales des comptes, la commission a centré sa réflexion autour de quatre thèmes

A/ une définition législative de l'examen de gestion

Conformément aux souhaits de beaucoup d’élus locaux, il est souhaitable de définir de manière législative cet examen de gestion pour sortir d’une définition purement jurisprudentielle et obtenir une harmonisation entre les positions des différentes chambres.

En conséquence, la commission demande une définition législative de l’examen de gestion dont le champ devrait être logiquement comparable au contrôle exercé par la Cour des Comptes sur l’État.

B/ une procédure contradictoire renforcée

Lors de la mise en œuvre de la décentralisation en 1982 , le législateur a souhaité donner aux collectivités territoriales et à leurs habitants, le moyen d’avoir une appréciation sur leur gestion. Tel est l’objectif des lettres d’observation des chambres régionales des comptes. Par leur caractère de juridiction collégiale comme la Cour des Comptes, les chambres régionales des comptes garantissent dans leur procédure les droits de la défense aux élus même si les lettres d’observation n’ont pas de caractère juridictionnel. Il s’agit d’un contrôle non juridictionnel, et donc administratif, de la gestion des collectivités territoriales. Toutefois, compte tenu de la publicité qu’en font généralement les médias, les élus estiment que les lettres d’observation peuvent leur causer un tort politique sans qu’ils soient à même de répondre.

L’harmonisation des procédures entre les différentes chambres ainsi que la référence aux objectifs lors de l’appréciation sur l’efficacité de gestion doivent permettre d’améliorer encore la procédure contradictoire préalable à la lettre d’observation. Il convient toutefois d’aller plus loin dans la réforme.

Deux options sont possibles, la procédure d’appel ou le droit de réponse.

La possibilité d’appel est reprise dans la proposition de loi sénatoriale, déposée par M. OUDIN et adoptée en première lecture par le Sénat. Les observations définitives des chambres régionales des comptes sur la gestion des collectivités territoriales deviennent dans ce cas des actes susceptibles de faire l'objet de recours devant le juge de l'excès de pouvoir.

L’autre option est de garder aux lettres d’observation la même nature juridique qu’aujourd’hui, celle qu’ont tous rapports administratif ou d’inspection. En disposer autrement conduirait à ce que les observations définitives des chambres régionales des comptes aient le caractère de décisions s'imposant à la collectivité. Le risque serait alors de pouvoir obtenir une condamnation de la collectivité pour leur inobservation, ce qui paraît incompatible avec le principe de libre administration des collectivités locales.

Il est donc préférable d’ouvrir, comme l’a fait l'Assemblée Nationale lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif au statut des conseillers de chambre régionale des comptes, un droit de réponse aux observations définitives de la chambre régionale des comptes qui serait joint à la lettre elle-même. Les destinataires de ce document auraient ainsi le point de vue des deux parties. Inspirée de la procédure suivie pour le Rapport public annuel de la Cour des comptes, cette disposition apporte une réponse nuancée mais satisfaisante à la délicate question de l'appel.

C/ l'information des citoyens en période préélectorale

La proposition de loi sénatoriale précitée prévoit d'instituer un délai de 6 mois précédant toute élection générale pendant lequel les chambres devraient s'abstenir d'émettre des lettres d'observation.

Cette proposition très novatrice est une réponse au problème posé par la difficile conciliation de deux principes, à savoir :

- le droit à l'information du citoyen-contribuable sur les gestions publiques, notamment à l'approche des consultations électorales et conformément à l'esprit de l'article 15 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.

- le nécessaire devoir de réserve et de neutralité que les institutions publiques, et a fortiori les juridictions dans leurs missions administratives, doivent observer pendant les campagnes électorales, voire à l'approche de celles-ci.

Jusqu'à présent aucune disposition législative ne fixe un délai quelconque, préalable à l’élection, pendant lequel tout contrôle administratif est prohibé. Certes, les préfets sont invités à ne plus paraître publiquement dans le mois qui précède le scrutin alors que les élus ne peuvent, dans les six mois qui précèdent l’élection, publier de textes, sous le timbre de leur collectivité, faisant un bilan de leur action. Lors des élections municipales de 1995, les présidents de chambre régionale des comptes avaient, d'un commun accord, décidé d'observer un délai de "silence", en n'envoyant plus de lettres d'observation définitives dans les 3 mois précédant le scrutin. Cette réserve ne valait bien sûr que pour l'envoi de lettres portant sur des collectivités dont les élus étaient soumis à renouvellement total ou partiel. Il faut notamment traduire dans la loi une telle pratique.

La durée (3 ou 6 mois), pendant laquelle les chambres s’abstiennent d’adresser des lettres d’observation, doit être fixée par le législateur en conciliant le besoin d’information de l’électeur et le droit de réponse de l’élu.

D/ l’harmonisation des contrôles

Il convient de veiller par un dialogue plus fructueux et une information plus complète à ce que le contrôle de légalité et l’examen de gestion soient complémentaires et coordonnés. En particulier, avant tout examen de gestion, la chambre régionale des comptes pourrait s’enquérir de la stratégie suivie par le préfet en matière de contrôle de légalité et de son application à la collectivité contrôlée. De même, la chambre pourrait communiquer au préfet ses observations provisoires et obtenir le cas échéant ses remarques sur des procédures mentionnées par la chambre et soumises au contrôle de légalité.

Il n’est pas dans les objectifs de la commission de redéfinir la fonction publique territoriale, ni d’étudier en détail les problèmes auxquels elle est confrontée. Mais la commission ne peut se désintéresser de ceux qui font vivre la décentralisation. Les collectivités territoriales et leurs établissements publics emploient environ 1,4 millions d’agents dont près de 30 % de non titulaires. Ils assurent le fonctionnement des services publics locaux et de ces personnels dépend l’avenir des collectivités territoriales. Celles-ci ont besoin de recruter des personnels de qualité au sein de 57 cadres d’emplois correspondant à 270 métiers territoriaux. Les exigences croissantes du public, la technicité de plus en plus grande des métiers territoriaux, rendent déterminants le choix des hommes et des femmes. De plus, les collectivités vont être confrontées à des départs massifs à la retraite : 46 % de l’ensemble de la fonction publique territoriale en 2015 et même 90 % des administrateurs en 2020. Le recrutement de nouveaux personnels, notamment de cadres, va être un défi majeur, d’autant plus redoutable que la concurrence du secteur privé est aujourd’hui plus marquée qu’hier. La reprise de la croissance, l’attrait de la “ nouvelle économie ” sur les jeunes diplômés, amenuisent le vivier du recrutement. Il s’agit donc, dès maintenant, de répondre aux besoins croissants de recrutement et de formation des collectivités territoriales. Le passage à la seconde étape de la décentralisation et sa réussite supposent la mise en œuvre de réformes urgentes centrées sur la prise en compte des spécificités de la fonction publique territoriale, l’amélioration des conditions de recrutement et de la formation des personnels.

A/ la prise en compte des spécificités

La fonction publique territoriale est fondée sur le principe de l’unité : les personnels sont recrutés dans des cadres d’emplois nationaux et soumis à des règles identiques. Même si le Centre national de la fonction publique territoriale dénombre 60 000 employeurs (communes, établissements publics de coopération, départements, régions) dotés d’une pleine liberté de recrutement de leurs personnels, toute titularisation décidée par un de ces employeurs fait entrer l’agent dans un des 57 cadres d’emploi d’une fonction publique territoriale unique. Des règles communes à tous les agents territoriaux, quels que soient leurs employeurs, sont arrêtées par l’État. La fonction publique territoriale est régie également par le principe de parité avec les deux autres fonctions publiques. Un traitement équivalent est réservé aux agents de l’État et aux agents territoriaux occupant des emplois eux-mêmes équivalents. La parité est d’autant mieux respectée en théorie que c’est l’État qui décide des évolutions statutaires et qui les négocie au préalable avec les organisations syndicales. Or, les collectivités territoriales sont absentes de ce dialogue. Le sort du million de fonctionnaires territoriaux et des 400 000 contractuels est décidé sans que leurs employeurs, qui en assument la charge financière, soient consultés ([5]).

Sans remettre en cause le principe de parité, la commission souhaite que les spécificités de la fonction publique territoriale soient prises en considération par l’implication des collectivités territoriales dans les négociations préalables aux modifications statutaires.

L’État dialogue et décide seul pour l’ensemble des fonctions publiques, en ayant comme repère la fonction publique de l’État dont les structures diffèrent de la fonction publique territoriale. Ainsi, 6 % seulement des effectifs territoriaux relèvent de la catégorie A contre 30 % pour la fonction publique de l’État ; la catégorie C avec 75 % des effectifs occupe dans le monde territorial une part prépondérante. Autre exemple d’une spécificité de la fonction publique territoriale, la filière technique regroupe 46 % des effectifs territoriaux contre 26 % pour la filière administrative, alors que la place de cette dernière est plus grande dans la fonction publique de l’État. La commission estime que la seule façon d’assurer une prise en compte de ces spécificités est de consulter les représentants des collectivités territoriales au sein du conseil supérieur de la fonction publique territoriale, dans la phase de négociation avec les organisations syndicales. D’ailleurs, il est normal que les employeurs, responsables de leurs finances devant les électeurs, soient consultés. La loi devrait en conséquence prévoir une consultation des employeurs territoriaux au cours de la négociation entre l’État et les organisations syndicales de la fonction publique.

B/ l’amélioration des conditions de recrutement des agents territoriaux

Le concours reste la base du recrutement. Vieux principe républicain, garant de l’égalité des conditions d’accès et de l’objectivité des choix, c’est-à-dire fondement incontournable de la neutralité du service, il a fait l’objet de critiques portant généralement sur la lourdeur des procédures. Des réformes sont intervenues pour autoriser notamment le recrutement sans concours des fonctionnaires de catégorie C. Il ne s’agit pas d’aller plus loin en matière de recrutement sans concours. La neutralité du service impose la préservation du système du concours. Mais il s’agit d’assouplir, lorsque cela est possible, les procédures dans le respect des règles d’impartialité du concours et d’adapter le contenu des épreuves aux nouveaux besoins.

Ainsi, il s’agit tout d’abord d’organiser, dans la mesure du possible, des concours sur titres et non sur épreuves écrites. Organiser un concours est fort lourd et coûteux. Or, pour l’accès à certaines fonctions techniques ou sociales, l’obtention d’un diplôme d’État permet déjà de reconnaître les qualifications requises. Mettre en place des épreuves équivalentes à celles déjà passées par les candidats titulaires du diplôme d’État est redondant et inutile. Un concours, sur titre, à l’instar de ceux de l’enseignement supérieur, (sur la base d’une sélection préalable sur dossier puis sur une ou des épreuves orales), pourrait être utilement organisé dans ces hypothèses.

De même, la prise en compte des expériences professionnelles doit être favorisée. C’est ainsi qu’à côté des concours internes et externes de catégorie A, doivent être organisés des troisièmes concours ouverts aux candidats justifiant d’une expérience confirmée dans des emplois équivalents de contractuel de droit public ou de droit privé.

Un tel dispositif aurait à la fois l’avantage de diversifier les recrutements et d’offrir des perspectives de résorption des emplois de contractuels de droit public.

Un véritable toilettage des épreuves et des programmes doit être également conduit à partir d’une réflexion sur des profils professionnels, pour se substituer au décalque pur et simple actuel des concours de la fonction publique de l’État, non exempts d’ailleurs de tout reproche. Il est nécessaire d’adapter en permanence les concours aux besoins des collectivités, qu’il s’agisse de la maîtrise des nouvelles technologies, de la prise en compte d’une compétence environnementale, internationale ou de la prise en compte de spécialités particulièrement recherchées (informatique, finances, personnel ...).

L’organisation des concours relève soit du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), soit des 96 centres départementaux de gestion, soit directement de collectivités territoriales comptant plus de 350 fonctionnaires territoriaux. La multiplicité des intervenants, l’absence d’information unique sur la date des concours, le défaut de programmation globale, rendent complexe pour les candidats potentiels et les employeurs l’organisation de ces concours. Dans la perspective d’encourager les jeunes diplômés à passer les concours de la fonction publique territoriale, il est nécessaire de leur donner une information claire sur des concours régulièrement organisés, à des dates programmées. Les employeurs seraient ainsi mieux à même de planifier leurs recrutements. Une collaboration entre les différents intervenants s’impose. De la même façon, une concertation entre les différents employeurs territoriaux devrait permettre une anticipation de l’évolution des besoins de recrutement. Une meilleure programmation des besoins et donc des postes mis aux concours doit accompagner une coordination de ces concours.

Pour atteindre cet objectif, il est envisageable de créer, comme le suggérait le rapport SCHWARTZ, un G.I.P. regroupant le CNFPT, les différents centres départementaux de gestion ainsi que les principaux employeurs hors centres de gestion, dont la compétence engloberait tant la programmation des besoins que la coordination des concours.

A défaut d’une coordination nationale globale, ce regroupement pourrait s’opérer au niveau régional, par une association des centres départementaux de gestion concernés, des employeurs hors centres de gestion et du CNFPT. Il s’agirait de véritables conférences régionales de l’emploi territorial, dotées d’un pouvoir décisionnel en matière d’organisation des concours, programmation et publication. La commission opte, en l’état actuel des choses, pour de telles conférences régionales de l’emploi territorial présidées par un élu, au sein desquelles chaque gestionnaire des agents locaux serait présent.

Une telle structuration régionale permettrait de décentraliser la gestion des emplois de catégorie A, hors emplois d’administrateurs, d’ingénieurs et de conservateurs, dont la gestion doit faire l’objet d’une régulation nationale. Des commissions administratives paritaires nationales devront être constituées auprès du CNFPT afin de mettre en œuvre une telle régulation de ces emplois à vocation nationale.

Par ailleurs, des freins au recrutement existent alors même qu’ils sont désormais injustifiés. Ainsi, les collectivités et établissements territoriaux ne peuvent créer des emplois statutaires s’ils n’atteignent pas des seuils démographiques réglementairement fixés. Mais ils peuvent pourvoir ces emplois en faisant appel à des agents des cadres d’emplois territoriaux concernés. Par exemple, une commune de 40.000 habitants ne peut créer un emploi d’administrateur territorial pour l’exercice des fonctions de secrétaire général mais elle peut faire appel à un administrateur territorial titulaire pour exercer les fonctions de secrétaire général. La commission estime inopportun le maintien de ces seuils démographiques. Si une collectivité dégage les moyens financiers nécessaires pour pourvoir un emploi statutaire, elle doit pouvoir en assumer les conséquences et créer ledit emploi. La commission propose donc la suppression de ces seuils démographiques devenus un frein inopportun à la couverture des besoins des collectivités territoriales.

Parmi les freins au recrutement d’agents titulaires doit être pris en compte la durée de la formation initiale. Des collectivités recrutent des agents titulaires qui sont appelés à partir immédiatement en formation et ne sont donc pas disponibles. Il convient de réduire dans la mesure du possible ces périodes d’indisponibilité, en validant les formations antérieures préparant à la vie professionnelle et sanctionnées par un titre ou diplôme reconnu par l’État, ainsi que les acquis professionnels. Cette reconnaissance des formations pré-professionnelles ou des carrières antérieures permettrait de réduire la période de formation initiale des nouveaux agents.

De même, des collectivités recrutent des agents qui partent en formation puis décident de rejoindre une autre collectivité par voie de mutation.

La collectivité qui a suivi les règles en créant un poste mis au concours, en recrutant un agent sur liste d’aptitude puis en contribuant à sa formation est ainsi pénalisée par rapport à la collectivité qui se contente de recruter un agent par voie de mutation. La commission estime donc opportun de créer une obligation de service de trois ans dans la collectivité après la formation initiale ou d’imposer au nouvel employeur le versement d’une indemnité en cas de mutation dans ce délai.

La commission considère également indispensable d’organiser une transparence des nominations, au moins dans les emplois de catégorie A, ainsi que des rémunérations. Une publication nationale est désormais devenue inévitable afin de donner une sécurité juridique aux nominations et de permettre une gestion prévisionnelle des besoins. Aujourd’hui, en l’absence de publication de ces nominations, il est impossible de connaître les effectifs réels des cadres d’emplois et d’opérer une gestion prévisionnelle desdits cadres d’emplois.

De même, une publication locale des régimes indemnitaires est souhaitable afin qu’une effective transparence soit obtenue.

Les recrutements pourraient être opérés via des détachements, au sein d’une même collectivité, d’agents d’une filière dans une autre filière. Un agent de la filière médico-sociale pourrait un jour souhaiter occuper un emploi de la filière administrative, de même qu’un agent de la filière culturelle. La mobilité interne, au sein d’une même collectivité, doit permettre de satisfaire les besoins tout en répondant aux aspirations des agents.

Enfin, la commission a longuement débattu du cas des contractuels. Tout en insistant sur la nécessité de consacrer la voie normale des recrutements par concours, la commission a constaté qu’il était nécessaire de faire appel à des contractuels pour répondre à des besoins spécifiques, notamment en raison de la technicité des postes à pourvoir : économistes, spécialistes en communication, ingénieurs compétents dans les métiers de l’environnement sont ainsi souvent recrutés hors concours.

La commission, face à cette contradiction, a insisté une fois encore sur la nécessité de permettre à ces contractuels, lorsqu’ils le souhaiteraient, d’accéder à la fonction publique territoriale. L’ouverture de troisième concours, ouverts notamment aux contractuels de droit public ayant acquis une expérience de la vie publique, répondrait à cet objectif.

C/ l’exigence de formation

Les collectivités devront recruter des personnels de plus en plus qualifiés, mais aussi former les personnels aux nouveaux métiers et exigences d’un service public de proximité.

Globalement, les collectivités ont fortement investi dans la formation des hommes. L’effort va au-delà de la cotisation obligatoire de 1% de la masse salariale versée au CNFPT. Elles consacrent 1,8% de la masse salariale à leurs politiques de formation (les départements consacrent même 3,1 % et les régions 5 % de leur masse salariale). Il est cependant nécessaire de prendre en considération les charges assumées par le CNFPT. En effet, l’établissement public national doit également financer des missions légales autres que de formation : organisation des concours, tâches de gestion de personnels notamment. Le CNFPT ne peut consacrer le 1% de la masse salariale qui lui est versé aux seules actions de formation. A cet égard, il semble nécessaire de clarifier plus encore les différentes charges du CNFPT et d’évaluer précisément la finalité de ses formations. Une plus grande complémentarité entre les actions de formation du CNFPT et celles des collectivités territoriale doit être recherchée. Le CNFPT pourrait se consacrer, aux formations de base, généralistes ou techniques, permettant de donner les acquis fondamentaux aux personnels. Les collectivités pourraient, comme elles le font déjà, financer des formations plus spécialisées, correspondant à des besoins particuliers.

Le CNFPT pourrait également pouvoir prendre en charge la formation initiale de toutes les catégories A avant leur entrée en fonction. Nous avons déjà signalé que les collectivités pouvaient être pénalisées en recrutant un cadre territorial appelé immédiatement à partir en formation initiale. La mutualisation de cette formation initiale, via le CNFPT, aurait un coût significativement élevé. Une telle prise en charge de cette formation impose une mutualisation de son coût et donc une hausse de la contribution des collectivités territoriales au CNFPT. Dans cette hypothèse de mutualisation de la formation, l’obligation de service de 3 ans ne serait plus indispensable.

Enfin, nombre d’acteurs souhaitent une pleine clarification des interventions du CNFPT par une distinction des missions de formation et de ses tâches de gestion. La commission estime elle aussi que le CNFPT devrait clairement identifier ses coûts par une séparation de ses activités de gestion et de formation.

Ainsi, il s’agit d’ores et déjà de prendre toutes les mesures nécessaires pour permettre aux collectivités locales et à leurs établissements publics de faire face au défi du recrutement et de la formation des hommes. Les services publics territoriaux répondront aux attentes des usagers uniquement s’ils ont les femmes et les hommes compétents et motivés en nombre suffisant. Face aux départs massifs à la retraite dans la décennie à venir, aux techniques de plus en plus pointues qu’il conviendra de maîtriser, aux exigences croissantes du public, les pouvoirs publics doivent immédiatement permettre aux collectivités territoriales de recruter et de former les fonctionnaire territoriaux dont le pays a besoin.

Enfin, il apparaît nécessaire de poursuivre le rapprochement des formations des fonctionnaires d’État et des fonctionnaires territoriaux. Ces formations communes sont un préalable à une meilleure mobilité entre fonctions publiques et permettent en outre de générer des économies de fonctionnement.

La situation financière des collectivités territoriales n’a cessé de s’améliorer au cours de la dernière décennie. A cet égard, l’année 1996 a marqué un tournant puisque, pour la première fois, les collectivités locales ont enregistré une capacité de financement. Depuis lors, les administrations publiques locales ont chaque année apporté une contribution significative au respect des critères de Maastricht, leur capacité de financement s’établissant chaque année autour de + 0,3% du PIB.

Cet assainissement de la situation financière des collectivités locales est le fruit d’une gestion avisée de leurs dépenses : profitant de la décrue des taux d’intérêt, les collectivités territoriales ont entrepris de renégocier leur dette et ont ainsi très fortement diminué leur endettement ainsi que leurs charges financières. Elles ont également pratiqué une politique volontariste de resserrement de leurs dépenses de gestion, hors frais de personnel, qui ont, quant à eux, crû fortement en raison non seulement des effets du protocole salarial de février 1998, mais également de la croissance de leurs effectifs.

Parallèlement, les collectivités locales ont choisi de ralentir la progression de leurs recettes fiscales en pratiquant une politique modérée d’augmentation de leurs taux de fiscalité locale.

Grâce à ces efforts de modération, les collectivités territoriales ont dégagé une épargne de gestion suffisamment forte pour leur permettre de reprendre une politique d’investissement plus soutenue. L’investissement local contribue ainsi très largement au développement local puisqu’il représente plus de 75 % de l’investissement public civil.

Pour autant, il n'est pas possible de juger la situation comme satisfaisante à plusieurs titres.

En premier lieu, si les dépenses des collectivités locales ont évolué modérément au cours des dernières années, la couverture de nouveaux besoins ainsi que le financement de dépenses inéluctables (prochain accord salarial dans la fonction publique, réduction du temps de travail, mise aux normes des équipements) risque de peser lourdement sur les budgets de chaque collectivité territoriale. Dans le même temps, comme pour l’État, les marges rendues disponibles par la décroissance des taux d’intérêt sont désormais largement épuisées.

En second lieu, le mode de financement des collectivités territoriales n’est plus adapté au rôle qu’elles doivent jouer :

a) Les impôts locaux sont critiqués pour deux raisons. D’une part les bases, et tout spécialement les bases de la taxe d’habitation sont considérées comme archaïques et source d’injustice. D’autre part et surtout, le mode de calcul, de recouvrement et d’affectation des impôts locaux rend peu lisible le dispositif pour le contribuable. L’impôt dû est en effet calculé comme le produit d’une assiette propre à chaque contribuable par une somme de taux, votés par chaque niveau de collectivités territoriales. Cet empilement des taux complique singulièrement la lecture des avis d’imposition et rend plus délicat le contrôle démocratique de l’élu par le contribuable.

b) La multiplication des dispositifs nationaux d’exonérations et de dégrèvements, censés résoudre les problèmes liés aux défauts de cette fiscalité locale, et les récentes réformes de la taxe professionnelle, de la taxe d’habitation et de la vignette automobile ont fait de l’État le premier contribuable local, distendant encore davantage le lien entre contribuable et élu local.

c) Enfin, les disparités territoriales de ressources et de charges persistent en dépit des dispositifs de péréquation mis en œuvre depuis quelques années.

Face à ce constat, de simples ajustements à la marge des dispositifs actuels seraient clairement insuffisants. La commission a pris le parti de proposer des réformes de fond qui permettent aux collectivités territoriales de répondre, avec la meilleure efficacité, à l’évolution de leurs missions et aux attentes des citoyens. Quelles orientations retenir ?

A/ moderniser la fiscalité locale

a) Moderniser pour conforter l’autonomie fiscale des collectivités territoriales

Les quatre “ vieilles ” taxes ont régulièrement fait l’objet de critiques.

On reprochait à la taxe professionnelle le dynamisme de ses bases, ses effets négatifs sur l’emploi, la mauvaise répartition nationale de la richesse tirée des entreprises et les fortes disparités de taux existant entre collectivités. En supprimant progressivement la part salaires de la taxe professionnelle et en privilégiant le regroupement des communes dans des structures intercommunales à taxe professionnelle unique, le Gouvernement a cherché à remédier à ces critiques. La réforme s’est toutefois faite au détriment de l’autonomie fiscale des collectivités locales, celles-ci voyant leur part “ salaires ” compensée sur la base d’une assiette et d’un taux gelés.

La taxe d'habitation était, et est encore, tout aussi critiquée : assise sur une valeur locative du logement occupé estimée par l’administration en 1970, elle appréhende mal les capacités contributives des contribuables puisqu’elle s’applique sans tenir compte de leur niveau de revenu. Elle a été rendue illisible et complexe par un ensemble de dispositifs d’exonérations et par cinq niveaux de dégrèvements pour les contribuables modestes, qui, s’ils ont permis d’alléger le poids de la fiscalité locale supportée par certains, n’ont pas atteint les objectifs de justice sociale recherchés initialement.

Au cours de ces dernières années, l’État s'est substitué de plus en plus fréquemment au contribuable local. C’est ainsi que les sommes prises en charge par l’État au titre de la fiscalité locale, au travers des compensations d’exonérations, des dégrèvements ou de la prise en charge des allégements de fiscalité n’a cessé d’augmenter au cours des dernières années, atteignant 110 Md F en 1999.

Si la modernisation des impôts locaux reste une priorité, la commission estime que celle-ci ne devra plus se faire au détriment de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales.

En effet, la faculté de lever l’impôt et de répondre de l’utilisation de cet impôt devant le citoyen est un des principes républicains fondamentaux, celui de la responsabilité des élus devant le citoyen contribuable. C’est la condition essentielle de l’existence d’une véritable démocratie locale.

Ainsi, l’autonomie fiscale, que l’on peut caractériser comme la situation dans laquelle une part prépondérante des recettes des collectivités locales dépend des décisions prises par l’élu et dont il assume politiquement la responsabilité, est une dimension essentielle de la démocratie et du principe français de libre administration des collectivités territoriales.

En cela, la France se distingue de ses principaux partenaires européens. On constate en effet que les pays qui ont la plus forte tradition décentralisatrice (structures fédérales en Allemagne, décentralisation très poussée en Espagne et en Italie), sont des pays où la capacité des collectivités locales à voter le niveau de leurs ressources fiscales est soit nul soit très encadré. Cette situation, qui résulte de facteurs politiques et constitutionnels spécifiques, ne saurait être transposée à la France en raison de son histoire et de ses traditions.

Les élus assument pleinement leurs responsabilités vis à vis de leurs électeurs et réaffirment en conséquence leur souhait de voir l’autonomie fiscale des collectivités territoriales préservée, ce qui implique le refus de toute réforme fiscale qui contribuerait à accroître la part des ressources en provenance du budget de l’État dans l’ensemble de leurs ressources.

b) Moderniser la fiscalité locale par une réforme des bases de la taxe d’habitation

La réforme de l’assiette de la taxe d'habitation a été tentée à deux reprises, une première fois avec l’instauration de la taxe départementale sur le revenu, une seconde fois à l’issue des travaux de révision des valeurs locatives engagés en 1990. Mais, la révision des valeurs locatives issue du recensement des bases de 1990 n’a pas été menée à son terme en raison, notamment, des transferts de charges qu’elle induisait entre catégories de contribuables.

Des études ont également été menées pour tenter de remplacer la valeur locative telle qu’issue des derniers recensements administratifs par la valeur vénale des biens occupés.

Cette méthode serait de nature à mieux prendre en compte les capacités contributives du redevable et à faciliter la mise à  jour par l’administration de ces bases. Mais elle devrait se traduire, là encore, par des transferts de charges difficilement admissibles. En effet, la hiérarchie des valeurs vénales est différente de celle des valeurs locatives. Ainsi, le Conseil des Impôts avait précisé que, pour les propriétés affectées à l’habitation, le passage à la valeur vénale aurait pour effet d’augmenter le poids de l’impôt pour les immeubles situés notamment dans les centres urbains dont la valeur vénale est élevée.

De plus, cette assiette serait davantage soumise aux fluctuations du marché immobilier et risquerait d’induire des variations de pression fiscale, source d’incompréhension pour le contribuable. C’est la raison pour laquelle, de telles études n’ont pas abouti à un projet de réforme.

Pourtant, il est économiquement justifié de faire reposer l’impôt local payé par les ménages sur une assiette représentative de la surface qu’ils occupent au sein de la collectivité. Cette surface est en effet directement corrélée aux charges que le contribuable impose à la collectivité. Il serait également logique de moduler l’effort fiscal de chaque contribuable en fonction de sa capacité contributive.

La solution à ces problèmes pourrait être trouvée dans une décentralisation, au niveau des communes, du processus de révision des bases locatives. Ce processus devrait toutefois être encadré au niveau national tant en ce qui concerne la délimitation des zones d’habitat homogène que les évolutions maximales des bases.

La commission propose donc de retenir, pour l’assiette de la taxe d'habitation une assiette mixte qui repose pour partie sur la valeur locative du bien occupé, telle qu’elle résulterait d’une évaluation faite au niveau des communes, et pour partie sur le revenu du foyer.

Des travaux avaient été menés en 1998 pour mesurer les effets de l’intégration partielle, dans l’assiette de la taxe d'habitation d’une fraction du revenu des ménages. Le dispositif retenu consistait à prendre en compte un pourcentage de revenus égal à 10% du revenu imposable du foyer fiscal permettant ainsi que l’assiette de la taxe d'habitation soit constituée à concurrence de 70% par la valeur locative et de 30% par le revenu.

Dans cette hypothèse (et compte tenu des dégrèvements en vigueur en 1998), 55% des contribuables étaient en moyenne gagnants (il s’agissait des ménages dont le revenu imposable était inférieur à 125.000 F). Mais pour les 45% de contribuables qui voyaient leur cotisation augmenter, l’augmentation était de 10 % pour 26 % d’entre eux. Des simulations complémentaires ont été réalisées sur la base d’un revenu de type "CSG" en 1999. Elles confortent les résultats précédents : 37 % de contribuables supportent une hausse de cotisations. Cette dernière atteint 50 % pour 8 % d’entre eux.

Le dispositif que la commission se propose d’encourager, qui repose sur la prise en compte d’une fraction du revenu dans l’assiette de la taxe d’habitation, conduira donc à avantager les redevables dont les revenus sont modestes ou moyens (ce qui permet de mieux tenir compte de la capacité contributive des redevables), mais également à avantager les grandes villes à fort potentiel et à faire bénéficier les collectivités locales d’un impôt à assiette élargie, plus moderne et plus dynamique.

Mais, ce système conduira à des transferts de charges importants entre contribuables et l’introduction du revenu risquera d’engendrer une ségrégation sociale accrue (incitation pour les locataires aisés à quitter les communes pauvres) et une accentuation des inégalités de richesse entre collectivités. Le nouveau dispositif ne pourra donc être viable que, si d’une part les transferts de charges entre contribuables sont assumés et si, parallèlement, des dispositifs puissants de péréquation financière sont mis en place.

En complément des politiques d’exonérations ou de dégrèvements décidées au niveau national, les collectivités territoriales disposent de la faculté de voter des abattements dans des limites fixées par loi. Ainsi, les collectivités locales peuvent majorer de 5 à 10% l’abattement obligatoire pour charges de famille ; elles peuvent également instituer un abattement facultatif à la base compris entre 5% et 15% de la valeur locative moyenne des habitations de la collectivité. Enfin, elles sont libres de fixer des abattements en faveur de contribuables modestes. Ces dispositifs ne font pas l’objet d’une compensation par l’État puisqu’ils relèvent de la seule responsabilité des élus.

Le nombre de collectivités territoriales ayant choisi de majorer les abattements légaux est relativement limité : moins de 2000 communes sur les 36.700 communes utilisent  l’ensemble des dispositifs. Toutefois, il pourrait être envisagé d’élargir les plages d’abattement autorisées de manière à permettre aux élus locaux d’adapter leur politique fiscale aux besoins de leurs concitoyens.

B/ s’orienter vers une spécialisation de l’impôt local

La perception par chaque niveau de collectivité locale des mêmes impôts est un élément de complexité et d’affaiblissement de la responsabilité politique de l’élu à l’égard des électeurs contribuables.

En effet, à l’heure actuelle, lorsqu’un contribuable reçoit sa feuille d’imposition, il lui est particulièrement difficile de distinguer, dans l’évolution de l’impôt dont il est redevable, ce qui relève de la commune, de l’intercommunalité, du département ou de la région.

La solution à cette complexité est à trouver dans une plus grande spécialisation des impôts. Mais l'affectation d'un impôt principal à chaque collectivité ne doit pas être exclusive de toute autre forme d'imposition.

En effet, la commission est bien consciente des effets pervers que pourrait induire une spécialisation trop poussée qui fragiliserait les collectivités locales aux moindres retournements conjoncturels.

1- Le schéma proposé

a) la taxe d’habitation aux communes

C’est au niveau de la commune que le lien démocratique entre le citoyen et l’élu local est le plus fort. Il serait donc logique que le prélèvement fiscal au profit des communes soit un prélèvement reposant sur les ménages.

La recherche d’un dispositif lisible et responsabilisant conduit donc à préconiser une spécialisation des impôts fondée sur le maintien à la commune de la taxe d'habitation rénovée.

b) la taxe professionnelle aux établissements publics de coopération intercommunale

Pour les EPCI, l’affectation de la taxe professionnelle unique semble s’imposer. La commission estime en effet que le mouvement de maillage de l’ensemble du territoire national par des EPCI à taxe professionnelle unique devrait s’achever dans les prochaines années.

Dès lors, la taxe professionnelle ainsi mise en commun au sein d’un espace géographique bénéficiant d’un taux de taxe professionnelle unifié pourrait constituer la ressource principale de ces EPCI. La question pourrait alors se poser du maintien, comme c’est le cas à l’heure actuelle, d’un retour aux communes  de 100% de la taxe professionnelle antérieurement perçue. Ce retour, nécessaire dans un premier temps, pourrait en effet devenir source de rigidité et empêcher une réelle mutualisation des ressources et du financement des projets. Dans le même esprit, il est indispensable de maintenir, pour les intercommunalités à fiscalité propre, la possibilité de percevoir une fiscalité additionnelle sur les ménages (fiscalité mixte).

c) un arbitrage entre des taux additionnels à la contribution sociale généralisée (CSG) pour les départements et l’exclusivité de la taxe foncière

Pour les départements deux options ont été envisagées par les membres de la commission :

* La première consiste à affecter aux départements un impôt additionnel à la CSG. Elle a un sens sur le plan économique et politique puisqu’elle permet d’attribuer aux départements une ressource à caractère social en cohérence avec les actions financées par le département.

Ce schéma repose sur le remplacement de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle actuellement perçues par les départements par une CSG additionnelle recouvrée dans des conditions aménagées pour en permettre la perception à taux variables, votés par chaque département.

La modification du mode de recouvrement de cette CSG additionnelle est un préalable à cette réforme. En effet, la CSG n’est pas, dans ses modalités de prélèvement actuel, un impôt localisable : la CSG sur les revenus d’activité des salariés est prélevée à la source par l’employeur, indépendamment du domicile du salarié, la CSG sur les revenus de remplacement et sur les produits de placements est également prélevée à la source par l’organisme débiteur des sommes versées (caisses de retraite) ou par l’organisme gestionnaire (établissements financiers). Pour permettre la mise en place d’une CSG additionnelle dont le taux serait voté par chaque département, il serait donc nécessaire de mettre en place un dispositif déclaratif, fondé sur la déclaration des revenus, soumis à la CSG l’année précédente. En revanche, une solution qui supposerait de demander aux employeurs et aux organismes débiteurs de gérer un prélèvement dont le taux serait différent selon la localisation du domicile des bénéficiaires ne semble pas praticable.

Dans ce schéma, la perte de recettes de taxe professionnelle et de taxe d’habitation des départements serait compensée par l’institution d’un taux additionnel à la CSG pour un montant équivalent à celui des ressources perdues, soit 52,6 Md F (dont 33 Md F de taxe professionnelle et 19,6 Md F de taxe d’habitation). La valeur du point CSG s’élevant, en tenant compte des dernières décisions budgétaires, à 50,6 Md F, ce taux additionnel à la CSG devrait être d’environ un point soit une augmentation de plus de 13% du prélèvement CSG.

* La seconde option consiste à affecter aux départements, la totalité de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Cette solution a l’avantage d’assurer une spécialisation des impôts plus radicale et donc plus lisible par le contribuable.

Elle garantit d’autre part l’attribution aux départements d’une ressource très dynamique lui permettant de faire face, dans les prochaines années, à l’accélération de certaines de leurs dépenses (prise en charge de la dépendance des personnes âgées notamment).

On constate en effet qu’au cours des dix dernières années, les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties ont crû de 59,6%, soit nettement plus rapidement que celles de la taxe d’habitation (+28,9% sur la période) et que celles de la taxe professionnelle (+54,9%).

La première option présente des difficultés considérables en terme de transferts :

- elle conduit en effet à créer globalement un nouvel impôt sur les ménages sans supprimer un impôt existant par ailleurs. Les impôts pesant sur les ménages augmenteraient ainsi de 33 Md F ;

- elle induit des transferts de charges importants entre entreprises et ménages, dans la mesure où la taxe professionnelle départementale, impôt payé par les entreprises, serait remplacée par la CSG, impôt pesant sur les ménages ; et des transferts de charges entre ménages, puisque les contribuables à la taxe d’habitation ne sont pas les mêmes que les redevables de la CSG. La CSG touche un nombre beaucoup plus important de contribuables (entre 30 et 35 millions) que la taxe d'habitation (20 millions pour les seules résidences principales). Par contre, les règles pour l’exonération de CSG sont désormais plus larges (dégressivité jusqu’à 1,3 SMIC) que les allégements de taxe d'habitation qui touchent essentiellement les personnes dont les revenus sont proches du RMI.

En revanche, la seconde présente l’avantage de générer des transferts de charges nettement plus  supportables pour les ménages et induit des transferts de ressources entre collectivités moins violents.

Il a donc été, in fine, retenu par la commission.

d) Quel impôt pour les régions ?

Les régions ont vu leur pouvoir fiscal fortement diminué au cours des dernières années en raison de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle, de la suppression des droits régionaux de mutations à titre onéreux et de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation. Aux termes de la réforme de la taxe professionnelle, le ratio fiscalité directe et indirecte sur recettes totales des régions hors emprunt ne devrait atteindre que 37% pour les régions.

Ce constat a conduit les membres de la commission à rechercher les moyens d’affecter aux régions une fraction d’impôt d’État.

Ô L’institution d’une imposition additionnelle à la TVA au profit des régions et perçue dans les mêmes conditions que la TVA, serait incompatible avec la réglementation communautaire. En effet, les directives s’imposent aux États membres un nombre limité de taux de TVA : par définition, la mesure envisagée irait directement à l’encontre de ces prescriptions puisque, du fait des régions, la France se trouverait en situation d’appliquer, dans l’hypothèse où l’imposition régionale s’ajouterait seulement au taux normal, vingt-six taux différents sur son territoire.

Par ailleurs, la technique de la TVA ne serait pas compatible avec les contraintes d’un impôt local : le propre d’un impôt local est d’être attaché à un territoire précis, or le produit effectif qui serait encaissé par les régions au titre du supplément régional dépendrait du lieu de consommation, ce qui est contraire à la philosophie de la TVA, impôt fonctionnant sur le principe des paiements fractionnés.

Ô L’affectation d’une fraction des recettes pétrolières aux collectivités territoriales, c'est-à-dire à la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), poserait des problèmes similaires. En application de la directive communautaire de février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accises, une taxe additionnelle à la TIPP ne pourrait être perçue selon des taux géographiques différents. En effet, la réglementation communautaire ne prévoit qu’un taux par produit.

De plus, une telle taxe ne pourrait être recouvrée qu’au stade de l’ultime transaction. Or, plus le champ des produits taxables serait large, plus les collecteurs potentiels de la taxe seraient nombreux et divers. Ainsi, les seules stations-services représentent 17.000 établissements alors que le nombre d’établissements sous douane qui versent l’essentiel de la TIPP ne dépasse pas 300. La perception d’une taxe sur les produits pétroliers, au stade de la livraison à l’utilisateur final, supposerait donc la mise en place d’un dispositif d’une grande lourdeur administrative, présentant des incertitudes juridiques, et qui ne garantirait pas un taux de recouvrement satisfaisant.

Enfin, dans les deux cas de figure (TVA ou TIPP), la mesure entraînerait des délocalisations d’achats au profit des régions dont les TVA ou TIPP additionnelles seraient les plus modérées. Des distorsions comparables à celles qui sont apparues au cours des dernières années en matière de vignette automobile ne manqueraient pas de se produire.

Ô L’impôt sur le revenu ne touchant que la moitié des contribuables, il ne permettrait pas de renforcer le lien élu local/ citoyen et serait, compte tenu de l’inégale répartition géographique des revenus, une source d’accentuation des inégalités de richesse entre collectivité et de ségrégation sociale, dès lors qu’elle se traduirait par des pressions fiscales très inégales entre collectivités pour un même niveau de revenu.

Ô La taxe sur les salaires est un impôt qui est dû au titre des activités non assujetties à la TVA (banques, assurances, établissements publics…) au lieu du siège des entreprises concernées et son produit est fortement concentré (près de 40% de la recette est encaissée sur Paris ou la petite couronne). Son affectation aux régions contribuerait donc à accroître les inégalités de richesse entre collectivités.

Ô Les droits de mutation à titre gratuit par décès sont dus sur le lieu de résidence du décédé pour l’ensemble de son patrimoine et sont également fortement concentrés (8 départements totalisent 45% du produit). Ces particularités ont également conduit la commission a rejeté l’hypothèse d’un transfert de cet impôt aux régions.

Ô Enfin, en ce qui concerne l’impôt sur les sociétés, celui-ci est dû au siège social de l’entreprise pour l’ensemble de ses activités. Il ne peut donc être localisé et son produit est très inégalement réparti (20 départements représentent plus de 55% du produit). Un alourdissement de la taxation ne manquerait pas de soulever des difficultés identiques à celle de la taxe professionnelle au regard de la compétitivité des entreprises.

L’affectation aux régions d’une fraction d'impôt d’État ne pourrait donc se concevoir qu’à taux fixe, ce qui serait contraire au principe de l’autonomie fiscale des collectivités locales.

Dans ces conditions et après avoir écarté les solutions impraticables ou inadaptées, il a semblé préférable aux membres de la commission de maintenir à la région l’impôt économique, c’est à dire celui qui repose sur la richesse des entreprises. Les compétences actuelles de la région : construction - en partenariat avec l’État - des grandes infrastructures de transport, formation professionnelle, interventions économiques en faveur des entreprises, rendent cette affectation parfaitement justifiée.

2- la question des transferts

De telles mesures ne peuvent être préconisées sans qu’aient été examinées préalablement les conséquences au niveau global mais également, collectivité par collectivité, des transferts financiers qu’implique ce schéma de spécialisation. Il faut en effet avoir en mémoire que toutes les réformes avortées de la fiscalité locale ont achoppé sur des problèmes de transfert.

Avant de mesurer les effets, au niveau global, des transferts de ressources liés à un schéma de spécialisation, il est nécessaire de fixer les modalités précises de cet exercice.

En matière de compensations d’exonérations, deux options peuvent être retenues : soit le transfert d’impôt à une catégorie de collectivité entraîne le transfert des compensations qui lui sont liés, soit la solution inverse est préconisée.

La commission a jugé préférable de retenir la seconde solution, à savoir le maintien aux collectivités d’origine des compensations d’exonérations associées à la fiscalité directe qu’elles percevaient antérieurement à la réforme. En effet, dès lors que la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle va à terme être intégrée dans la dotation globale de fonctionnement, il n’est pas envisageable de retenir un schéma qui amputerait les ressources des communes de près de 35 Md F. De plus, et surtout, ces compensations ont été appréhendées par les collectivités territoriales comme un élément stable de leurs ressources. Il ne serait donc pas opportun de leur enlever cette ressource.

Le schéma tel que préconisé par les membres de la commission aurait les incidences suivantes en terme de transferts de charges.

Au vu de ces résultats, la réforme paraît globalement envisageable mais la diversité des situations locales ne permettra pas le bouclage du dispositif à ressources constantes pour chaque niveau de collectivités locales.

Département par département, la comparaison qui peut être faite entre le montant global de taxe sur le foncier bâti collectée dans chaque département ( au profit non seulement du département mais également des communes et de la région) et celui de leur produit fiscal total (taxe d’habitation, taxe professionnelle et taxes foncières) montre que pour le tiers des départements, l’écart de ressources est inférieur à 10%. Mais, pour 43 départements, il est supérieur de 20% et parmi ces 43 départements, 10 départements voient leurs ressources diminuer du tiers.

Dès lors, pour permettre à chaque collectivité de retrouver son niveau de ressources fiscales directes, avant spécialisation, il sera indispensable :

- soit d’ajuster les taux applicables aux contribuables, mais avec pour conséquences des transferts de charges entre catégories de contribuables difficilement surmontables d’un point de vue politique dès lors qu’ils ne pourraient être justifiés que par un souci de clarification ;

- soit d’élaborer un système de péréquation entre collectivités de même niveau.

Il s’agirait, à taux inchangés pour les contribuables, de mettre en place un système d’écrêtement par niveau de collectivités afin que les collectivités dont les ressources viendraient à augmenter reversent ce surplus aux collectivités dont les ressources viendraient à baisser.

S’il ne faut pas sous-estimer les problèmes de lisibilité posés par ce dispositif d’écrêtement, alors que communes et EPCI seront engagées parallèlement dans un processus long (12 ans) d’alignement des taux de leur taxe professionnelle.

3- les conséquences induites

La spécialisation à terme des impôts permet de s’affranchir de la règle complexe de liaison des taux qui permet d’éviter, dans le système actuel, de faire porter sur le contribuable qui ne vote pas, c’est à dire l’entreprise, la totalité des augmentations de fiscalité locale. Elle devra toutefois s’accompagner, pour éviter certaines dérives dommageables à l’économie, de règles d’encadrement des hausses de taux.

En effet, si la spécialisation des impôts a pour objectif premier de resserrer le lien, à l’heure actuelle distendu, entre le contribuable local et l’élu local, il ne faudrait pas toutefois, que ce lien s’avère trop rigide, notamment pour les entreprises.

C/ poursuivre la globalisation des dotations de l’État et orienter ces dotations au profit de la péréquation

L’architecture actuelle des dotations de l’État aux collectivités territoriales est marquée par sa très grande complexité : coexistent de trop nombreuses dotations de montants très variables (de 276 MF pour la dotation élu local à 112 Md F pour la dotation globale de fonctionnement), et dont les conditions d’attribution ne sont pas uniformisées.

Ce foisonnement des dotations et la diversité de leurs règles de répartition rendent très difficile une appréciation de leur efficacité tant au regard de la situation de chaque collectivité que de leurs effets plus globaux.

Est envisageable un regroupement des dotations dont la nature ou l’objectif est similaire afin de structurer progressivement les dotations en deux pôles homogènes :

- un pôle fonctionnement qui regrouperait la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale instituteur, les dotations de l’État au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation élu local, la dotation générale de décentralisation, la dotation de décentralisation formation professionnelle et les subventions de fonctionnement encore versées par divers ministères ;

- un pôle équipement constitué de la dotation globale d’équipement, de la dotation régionale d’équipement scolaire, de la dotation départementale d’équipement des collèges et des dernières subventions d’équipement encore inscrites sur le budget de certains ministères. La question se pose de l’intégration dans cette dotation d’équipement des sommes versées par l’État au titre de la compensation de la TVA acquittée par les collectivités locales sur leurs dépenses d’investissement.

La commission a estimé que cette simplification des dotations d’équipement versées aux collectivités locales doit nécessairement s’accompagner d’un réajustement à la hausse de cette dotation globalisée.

Par l’importance des sommes qu’elles affectent au financement des équipements publics, les collectivités territoriales contribuent au financement de plus de 75% de l’investissement public. Hormis peut être la défense, qui reste un domaine où les équipements sont intégralement pris en charge par l’État, il n’existe plus de secteurs où les collectivités locales ne sont pas amenées à cofinancer, voire financer intégralement les équipements publics. Il est ainsi possible, sans que la liste ne soit exhaustive, le financement des routes, des réseaux de distribution, de collecte et d’assainissement des eaux, des équipements de traitement des ordures ménagères, des équipements sportifs et culturels, des salles polyvalentes, etc.

Il est donc indispensable que cette charge soit davantage partagée entre l’État et les collectivités territoriales.

La question du mode d’indexation des dotations de l’État aux collectivités locales doit également être évoquée. Certains estiment que ce mode d’indexation devrait être strictement conforme à l’évolution des charges des collectivités territoriales et intégrer notamment un facteur tenant compte de l’évolution des salaires dans la fonction publique territoriale.

Cela étant, bien que l’inégale situation des collectivités en matière de charges soit une réalité peu contestable, il est difficile de faire la part des choses entre le niveau de charges résultant de facteurs exogènes et celui résultant d’une politique librement décidée par la collectivité et qui n’a donc pas vocation à être compensée.

Il est donc proposé de modifier le mode d’indexation de la dotation globale de fonctionnement en retenant un indicateur synthétique prenant en considération non seulement l’évolution du PIB mais également l’évolution de l’indice base 100 des salaires de la fonction publique territoriale.

Les péréquations actuelles hésitent entre une péréquation des ressources fiscales (Fonds national de péréquation, Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, Fonds de solidarité de la région Ile de France, Fonds de correction des déséquilibres régionaux) et une affectation différenciée des concours budgétaires de l’État.

De plus, les mécanismes de péréquation existants sont à la fois complexes du fait :

- de la multiplication d’instruments ayant chacun leurs propres règles de contribution et d’éligibilité ;

- du montant relativement peu élevé de ces instruments (26 Md F environ à comparer à près de 800 Md F de ressources des collectivités locales).

L’attachement des élus locaux à l’autonomie fiscale devrait plutôt conduire à privilégier les dotations budgétaires comme outil de péréquation.

Une politique plus ambitieuse de péréquation passe nécessairement par une simplification des critères d’indexation et de répartition de ces dotations budgétaires.

Actuellement, la dotation globale de fonctionnement des communes (91,5 Md F en 2000) comprend une dotation forfaitaire (81,3 Md F) et une dotation d’aménagement composée d’une dotation des groupements (6 Md F) et de deux dotations de solidarité, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.

La dotation des groupements est l’équivalent pour les EPCI de la dotation forfaitaire. Les moyens attribués à la dotation de solidarité urbaine et à la dotation de solidarité rurale, résultant d’un solde, dépendent de la progression de la dotation forfaitaire et nécessitent des abondements exceptionnels de plus en plus fréquents (compte tenu notamment de la prise en compte des effets du recensement de 1999 sur la dotation forfaitaire).

Une réforme de la dotation globale de fonctionnement en faveur de la péréquation pourrait dès lors consister à limiter la progression des dotations correspondant à l’attribution d’une dotation minimale pour dégager des marges en faveur d’une véritable péréquation. Dès lors, une piste envisageable pourrait être la structuration de la dotation globale de fonctionnement en trois fractions :

- une dotation de fonctionnement des communes, constituée à partir de l’actuelle dotation forfaitaire, de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale. Elle serait décomposée en une dotation de fonctionnement minimale et une dotation de péréquation, les marges rendues disponibles par la moindre indexation de la dotation minimale étant utilisées au profit de la péréquation.

La constitution de cette enveloppe doit être l’occasion de s’interroger sur la pertinence du maintien à chaque commune d’un socle de dotation globale de fonctionnement représentant la photographie de leurs ressources en 1979, plus de vingt ans après et alors que le contexte économique et les évolutions démographiques ont pu modifier très substantiellement les charges de ces communes.

- une dotation des groupements qui disposerait d’une dynamique autonome, parallèle à celle de la constitution des EPCI. Dans ce schéma toutefois, le problème du surcoût induit par la généralisation de l’intercommunalité, notamment en région parisienne, reste posé.

- une dotation des départements décomposée de la même manière entre dotation minimale et dotation de péréquation.

Avec la multiplicité des critères de péréquation retenus, les politiques de péréquation n’arrivent plus à atteindre leurs objectifs. On compte en effet  à l’heure actuelle plus de 8 critères de péréquation : le nombre d’habitants, le potentiel fiscal par habitant (ce critère étant de surcroît biaisé en raison de l’absence de révision des valeurs locatives), le revenu moyen des habitants, le nombre de logements sociaux ou le nombre d’allocataires d’aides au logement, l’effort fiscal, la longueur de la voirie, un critère de centralité et le nombre d’élèves scolarisés.

Une remise à plat des modes de répartition des dotations de péréquation est donc à engager. Pour plus de lisibilité, elle doit se limiter à 5 critères maximum : le nombre d’habitants, le revenu par habitant, le nombre d’allocataires d’aides au logement, un critère de centralité différent de celui retenu dans le cadre de l’attribution de la dotation de solidarité rurale pour les bourgs centre et l’effort fiscal.

Un critère représentant le nombre de m² par habitant d’équipement collectif correspondrait plus vraisemblablement à cette mesure de coûts induits par la centralité.

D/ compenser intégralement les nouveaux transferts de compétences

En application des lois de 1982 et 1983, les charges financières résultant pour chaque collectivité des transferts de compétence ont fait l’objet d’une attribution par l’État de ressources équivalant aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l’État au titre des compétences transférées ; la compensation a été assurée par le transfert d’impôts d’État et, pour le solde, par des crédits budgétaires évoluant chaque année au même rythme que la dotation globale de fonctionnement.

Même si la période récente a été le théâtre d’une opération de recentralisation de grande ampleur (la création de la couverture maladie universelle et la suppression progressive des contingents d’aide sociale), la commission s’est résolument engagée dans le sens d’une poursuite de la décentralisation.

Ont notamment été proposés le transfert aux régions de la construction et de l’entretien des établissements d’enseignement supérieur, la régionalisation du transfert ferroviaire local, hors grandes lignes, la décentralisation aux régions de l’attribution des aides aux logements localisables, le transfert aux départements de la médecine scolaire et de la gestion des services d’incendie et de secours.

Après avoir été évalués, ces nouveaux transferts devront faire l’objet d’une compensation intégrale. Doit être pris en compte dans cette compensation, le coût de la mise aux normes des équipements transférés, par exemple, le coût du désamiantage des équipements qui seront remis aux régions.

Les élus ont rappelé fermement qu’ils souhaitaient une remise à niveau des sommes consacrées par l’État à l'exercice de ces compétences, préalablement à leur transfert aux collectivités territoriales. Ils craignent en effet d'obtenir une compensation sur des bases qui ne correspondraient pas aux dépenses réellement nécessaires et rappellent à cet égard le précédent du transfert aux départements et aux régions du parc immobilier des collèges et des lycées.

Enfin, dès lors que certaines charges sont directement imposées aux collectivités territoriales par l’État, sans que pour autant elles résultent d’un transfert effectif de compétences (c’est notamment le cas des dépenses liées à la mise aux normes des équipements), les membres de la commission estiment que l’État pourrait réajuster le niveau de ses dotations d’équipement ou de fonctionnement.

L’ensemble des relations tant financières que juridiques entre l’État et les collectivités territoriales nécessite un dialogue régulier qui pourrait être assuré par une conférence annuelle de la décentralisation.

Cette conférence devrait permettre à l’État et aux collectivités territoriales, représentées par leurs associations d’élus, de tracer en commun un bilan régulier de l’évolution de la décentralisation, d’identifier les questions posées et de favoriser la concertation sur les mesures envisagées, notamment dans le cadre de la loi de finances.

Ce rendez-vous annuel des responsables de la décentralisation au quotidien, correspond d'ailleurs parfaitement à l’esprit de refondation de l’action publique locale, qui a animé la commission.

Vers la synthèse

Vers l'introduction

Vers la première partie

Vers les annexes

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Mise à jour le 28 novembre 2000