Taxe Professionnelle Unique : vers une nouvelle stratégie financière

Par Philippe LAURENT

Paru dans Gestion locale n° 77 - 2e trimestre 2000

Il apparaît probable que, dans quelques années, le régime de la TPU sera le plus répandu dans les groupements - et pas seulement dans les agglomérations urbaines - et qu'une très large majorité de contribuables seront soumis à ce régime (sans d'ailleurs s'en rendre toujours compte). A mesure de la mise en place de la TPU se révèlent, tant aux élus qu'aux observateurs, certains enseignements. Le taux unique de taxe professionnelle présente d'abord l'avantage de mettre un terme aux effets de concurrence entre plusieurs communes de la même agglomération et, par conséquent, permet de procéder à une allocation beaucoup plus optimale des terrains disponibles à l'ensemble des activités économiques de l'agglomération et de mener ainsi une politique plus harmonieuse de développement économique sur l'ensemble du territoire concerné. Par ailleurs, le principe des blocs de compétence et la notion d' " intérêt communautaire ", très présente dans la loi, autorisent une grande souplesse dans le transfert des responsabilités de décision et de gestion des communes vers le groupement, permettant ainsi de dessiner une intercommunalité adaptée aux caractéristiques locales · le mécanisme permet, sur une période plus ou moins longue et dans des proportions qu'il convient de négocier, l'instauration de mécanismes de péréquation locale librement décidés. Enfin, les élus commencent à comprendre que, contrairement à ce qu'ils pensaient pour la plupart, le système de la TPU laisse l'entière responsabilité fiscale aux communes, soit individuellement en ce qui concerne les impôts ménages, soit collectivement pour la taxe professionnelle compte tenu de la règle de lien entre les taux.

Un nouvel équilibrage budgétaire

Pour autant, on commence seulement à comprendre comment la mise en place de la TPU et les mécanismes d'équilibrage budgétaire qui en découlent viennent changer, du tout au tout, à la fois les relations entre les communes et le groupement, le mode de gouvernance locale, la stratégie financière respective des uns et des autres. En effet, ces mécanismes (spécialisation fiscale, attribution de compensation, dotation de solidarité communautaire, transferts de charges, …) entraînent ipso facto de nouvelles règles d'évolution des budgets locaux compte tenu des modifications ainsi intervenues dans leur alimentation et dans la composition de leurs dépenses. Ces modifications concernent plusieurs paramètres : d'abord, le poids respectif des différentes recettes et dépenses dans les budgets locaux ; ensuite, le degré d'évolutivité de ces différentes recettes et dépenses ; enfin, la capacité des élus à faire évoluer, selon leur propre choix, les ressources dont ils peuvent disposer pour mener à bien leurs projets. Au contraire de la fiscalité additionnelle, où chacun restait libre de sa propre stratégie, le mécanisme de la TPU rend solidaires l'avenir financier du groupement et celui de chacune des communes qui le composent. Les décisions de l'un influent directement sur les autres, et réciproquement.

Un pacte financier

La construction d'un "pacte financier d'agglomération" semble nécessaire. Quels en seront les éléments ? Quatre questions semblent devoir être formulées :

Quel projet communautaire ?

S'agit-il d'abord de développer des actions dans des secteurs jugés prioritaires ou plutôt d'harmoniser le niveau de services sur l'ensemble du territoire communautaire ? S'agit-il de reprendre en gestion des pans entiers de l'activité municipale pour réaliser des économies d'échelle, ou de mettre en œuvre de nouvelles réponses à de nouveaux besoins ?

Quel partage entre les communes et le groupement ?

Comment définir de manière équitable la notion d'"intérêt communautaire", ce que la loi laisse le soin de faire à chaque groupement en fonction de ses caractéristiques propres et de son "histoire" intercommunale ?

Quelle évolution des budgets locaux ?

Cette évolution est, en tout cas, obligatoirement concertée. Comment s'accommoder de la règle de lien entre les taux ? Comment prendre en compte l'influence de la dotation de solidarité communautaire sur le coefficient d'intégration fiscale, et donc sur la DGF future ?

Quel partage des ressources nouvelles entre le groupement et les communes ?

Globalement, ces ressources nouvelles, issues de la progression des bases économiques et de la DGF intercommunale, peuvent recevoir trois destinations : le développement des actions communautaires, la solidarité entre les communes ou la diminution de la pression fiscale sur les acteurs économiques. Comment arbitrer ces trois destinations ?

Le "pacte financier d'agglomération", qui sera déduit des réponses apportées à ces questions, doit ainsi s'appuyer, nécessairement, sur une mise en commun régulière des stratégies financières respectives du groupement et des communes, selon une démarche véritablement "communautaire" et plus seulement "intercommunale". Ceci est véritablement nouveau puisqu'on raisonnait plutôt linéairement, par addition ou par subsidiarité. On sent bien, compte tenu de ces interactions, qu'un optimum existe, qu'il faut rechercher en permanence. C'est là un nouveau défi ainsi lancé à la capacité d'adaptation de la gestion publique locale.

Philippe LAURENT

Voir aussi:

le financement de la nouvelle intercommunalité;

groupements à TPU: les méthodes d'évaluation des transferts de charge?;

groupements à TPU: stratégie financière.

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Mise à jour le 20 novembre 2000