Groupements à TPU : les méthodes d'évaluation des transferts de charge ?

Par Isabelle HADDAD et Laurent LAFON

dans La Lettre du Financier Territorial - avril 2000.

La fiche technique de la Lettre du Financier Territorial du mois de mars décrivait le cadre juridique et financier des transferts de compétences entre les communes et le groupement. La fiche technique de ce mois présente une approche méthodologique de l'évaluation financière de ces transferts. Le transfert d'une compétence soulève deux types de difficultés : l'évaluation du bien lorsque le transfert s'accompagne d'un transfert de propriété l'évaluation des charges liées à l'exercice de la compétence Les réponses nécessitent une approche méthodologique différente. Elles sont donc présentées séparément dans ce texte.

1. L'EVALUATION DES BIENS LORS DU TRANSFERT DE PROPRIETE D'UN ACTIF

1.1. Les modalités du transfert de propriété

Lorsque les biens et équipements concernés font partie du domaine privé de l'ancien titulaire de la compétence, comme prévu à l'article L.1311-3 du CGCT, le transfert de propriété à titre onéreux ou gratuit est possible. Il convient de distinguer entre la cession à titre onéreux et la cession sans contrepartie financière : la première a pour la commune qui se dessaisit du bien, le caractère d'une vente, alors que pour la seconde, il s'agit d'un apport ou d'une subvention en nature. La loi du 12/07/99 envisage le transfert de propriété à l'article L. 5211-5-III du CGCT, notamment pour les groupements compétents en matière de zone d'activité économique et zone d'aménagement concerté (ZAC). Ce mode de transfert nécessite la majorité qualifiée et constitue une dérogation au principe du transfert des équipements à titre gratuit. Dans les deux cas, le transfert de propriété, à titre onéreux ou gratuit, doit être opéré dans le respect des formalités et droits liés à toute mutation de propriété. Aucune forme particulière n'est imposée , " les biens communaux et immobiliers peuvent être vendus à l'amiable quelle que soit leur valeur ", (T.A TOULOUSE, 20 juil. 1988 - TERON /RJTCA 1989, n°60). Ainsi, est légale la décision de cession gratuite d'un terrain du domaine privé prise par une commune au profit d'un établissement public, (T.A LYON, 22 nov. 1989, Tête : JCP 1990. II. 21424, note Davignon).

1.1.1. Les frais et droits de mutation

L'article 1042 A du CGI stipule que " le transfert de biens, de droits et d'obligations résultant de fusions ou de regroupement de communes est exonéré du droit d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière et du droit de timbre. Il en est de même pour des transferts de biens, droits et obligations effectués entre établissements publics de coopération intercommunale ". Le transfert des biens, droits et obligations concernés par le dispositif doit être effectué entre établissements publics de coopération intercommunale, lorsqu'ils comprennent exclusivement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à l'article L. 5711-1 du CGCT. Toutefois, l'exonération n'est pas étendue aux syndicats mixtes dits " ouverts " issus de l'article L. 5721-2 du CGCT. En conséquence, ces derniers ne bénéficieraient pas de cette exonération dans le cadre du transfert de biens, droits et obligations entre établissements publics.

1.1.2. La forme de ventes des biens

Dans le cadre des transferts de propriété, le président d'un groupement de communes peut recevoir et authentifier des actes passés en la forme administrative, c'est-à-dire sans recourir à un notaire. Cette possibilité permet de réaliser une économie sur les frais habituellement entraînés par l'intervention du notaire et peut à ce titre réduire les frais engagés en matière immobilière par exemple, pour l'acquisition de terrains. Cette faculté est prévue à l'article L.1311-5 du CGCT (art. 98 III, loi n°82-213 du 2 mars 1982 modifiée) qui stipule que : ".....Les présidents des établissements publics rattachés à une activité territoriale ou regroupant ces collectivités et les présidents de syndicats mixtes présidents des syndicats mixtes sont habilités à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au bureau des hypothèques, les actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux, passés en la forme administrative par ces collectivités et établissements publics. " Il s'agit d'un pouvoir propre du président, qui ne peut être délégué, cette procédure n'est possible que lorsque le groupement qu'il préside est une des parties signataires de l'acte. Le président assure le rôle du " notaire ", par délibération, l'organe délibérant désigne un vice-président pour signer cet acte en même temps que le cocontractant et en présence du président, qui, dans ce cas ne représente pas le groupement puisqu'il procède à l'authentification.

1.2. L'évaluation des actifs transférés

Elle peut être à priori effectuée de deux manières à savoir à la valeur nette comptable ou à la valeur vénale. Pour différentes raisons développées ci-dessous, il est souhaitable que les actifs corporels dédiés à une compétence transférée soient évalués d'après la valeur nette comptable déduction faite des éventuelles subventions d'équipement reçues.

1.2.1. La valeur nette comptable

Elle coïncide avec la valeur brute immobilisée de l'actif déduction faite des dotations aux amortissements. La valeur brute de l'actif est égale à l'ensemble des coûts d'achats et des coûts annexes supportés par la collectivité, il s'agit d'un coût historique qui reste inchangé jusqu'à la sortie du bien du patrimoine. Depuis 1999, l'état de l'actif doit être annexé au compte de gestion pour toutes les communes et tous les établissements publics appliquant l'instruction M14. Les collectivités concernées procèdent chaque année à un inventaire physique et comptable à partir de la détermination de la valeur nette comptable ; l'objectif étant de mieux connaître la situation patrimoniale de la collectivité. Dans la mesure où ce document est souvent peu lisible, l'actif est alors identifié par le retraitement de la section d'investissement, dépenses réalisées des comptes administratifs de la collectivité. Pour s'assurer de la validité des résultats obtenus, il convient parallèlement d'effectuer la même démarche sur le passif : récapitulation des subventions perçues, de l'emprunt et de l'autofinancement mobilisés. La valeur d'origine d'un bien peut être majorée du montant des dépenses supplémentaires ayant eu pour effet d'augmenter sa valeur ou de rallonger sa durée d'utilisation. L'amortissement comptable matérialise la perte de valeur de l'équipement en raison de son usure et de l'obsolescence. A cet égard le calcul d'amortissement se réfère à la durée de vie économique des biens. L'annuité d'amortissement est égale à une fraction constante de la valeur brute de l'actif : la valeur brute divisée par la durée de vie exprimée en années. Les activités ayant un caractère administratif , à l'inverse de celles qui sont qualifiées d'industrielles et commerciales, ne donnent pas lieu à l'amortissement comptable obligatoire de tous les biens. La collectivité peut toujours amortir ses biens d'équipements dans le cadre d'un service public administratif mais il s'agit d'une faculté seulement. Dans cette hypothèse, le calcul des amortissements qui auraient pu être pratiqués doit être effectué ceci, pour en déduire la valeur nette, afin de tenir compte du passage du temps.

1.2.2. La valeur vénale

Il n'existe pas de définition juridique de la valeur vénale. Cette notion essentiellement économique, correspond au prix que le jeu normal de l'offre et de la demande permettrait au propriétaire de retirer de la vente d'un bien déterminé, à un moment donné compte tenu des données du marché, des particularités physiques, juridiques et économiques de ce bien abstraction faite de toute valeur de convenance. Cette valeur de marché n'a donc pas nécessairement de lien avec la valeur d'acquisition du bien faisant l'objet de la cession, notamment, si le marché de ce bien est affecté de mouvements spéculatifs. Cette seconde méthode est délicate d'application puisqu'elle repose sur une évaluation pouvant ouvrir la voie à d'intenses discussions. Qui plus est, elle répond à des conditions spécifiques, notamment, à l'existence d'un marché concurrentiel du bien objet de l'évaluation. L'article L. 1321-3 du CGCT donne différentes indications sur le prix de cession des actifs cédés correspondant à la valeur vénale des biens, cette valeur vénale est éventuellement : diminuée de la plus-value conférée aux biens par les travaux effectués par la collectivité bénéficiaire de la mise à disposition et des charges, supportées par elle, résultant d'emprunts contractés pour l'acquisition de ces biens par la collectivité antérieurement compétente ; augmentée de la moins-value résultant du défaut d'entretien des dits biens par la collectivité bénéficiaire de la mise à disposition.

1.3. La reprise des engagements et des passifs

D'une manière générale, le groupement qui reprend une compétence reprend aussi les engagements souscrits par ses adhérents dans ce même domaine de compétence. La substitution d'autorités n'a pas pour conséquence la résiliation des contrats et l'extinction des engagements donnés et reçus. En ce qui concerne les travaux en cours, leur liste et les moyens de financement correspondant sont établis. Il convient de préciser s'ils sont achevés par la collectivité et ensuite transférés au groupement ou si ce dernier les reprend seulement à leur achèvement.

1.4. Le paiement des biens

Dans le cas de la cession onéreuse d'un actif consécutive à un transfert de compétence, le paiement du bien se réduit, traditionnellement, à la reprise de la dette résiduelle. Cette situation revient à limiter la valeur de reprise des biens au montant résiduel de la dette, sans tenir compte des autres sources de financement qui ont pu être mobilisées. Or, un actif peut faire l'objet de choix de financement variables : autofinancement total ou partiel, recours à l'emprunt total ou partiel, durée et mode de remboursement du capital variables. Réduire la valeur de cession des biens à la valeur résiduelle des emprunts est donc extrêmement arbitraire. Aussi convient-il, d'identifier la valeur des équipements repris, voir supra, et une fois celle-ci arrêtée de déterminer le mode de paiement de l'actif. Ce mode de paiement peut consister en une reprise de la dette résiduelle, mais à ce montant, il peut être ajouté un supplément de prix égal à la valeur résiduelle du bien financé par l'autofinancement et déduction faite des subventions d'équipement reçues. Dans l'hypothèse de biens affectés à une activité de caractère administratif (retracée dans le budget général de la collectivité), la reprise de la dette résiduelle peut s'avérer compliquée. Car en effet, il est délicat d'identifier précisément la dette mobilisée pour l'acquisition des biens concernés. Le mode de paiement de l'actif peut consister en une reprise d'emprunts, mais pour quel montant et quel(s) emprunt(s) dans la masse des emprunts négociés par la collectivité ? Pour ces raisons, il est préférable que le groupement verse le prix des biens préalablement établi selon l'une des règles indiquées ci-dessus, qu'il recourt directement à l'emprunt et qu'il évite donc de reprendre une quotité d'emprunts déjà souscrits. A cet égard, la question de l'incidence financière de la résiliation de la dette d'origine est de nature à se poser. En effet, le prix de cession de l'actif doit être utilisé au désendettement, lequel peut induire le paiement d'une indemnité de résiliation anticipée. Cette indemnité peut devenir aussi un sujet de négociation entre les collectivités concernées.

2. L'EVALUATION DES CHARGES TRANSFEREES

L'évaluation est effectuée par la commission d'évaluation des transferts de charge qui, à l'issue de ses travaux, remet un rapport aux conseils municipaux. Il appartient ensuite aux conseils, dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création du groupement, d'approuver ou de refuser les propositions de la commission. Le montant retenu est ensuite pris en compte dans le calcul de l'attribution versée chaque année aux communes en compensation de la perte des ressources de taxe professionnelle. Ce montant étant arrêté une fois pour toute dès lors que les conseils municipaux se sont prononcés , il ne peut être procédé par la suite à une nouvelle évaluation. Le caractère définitif de l'évaluation et son impact direct sur le montant de l'attribution de compensation confèrent aux travaux de la commission une importance qui ne doit pas être sous estimée. C'est pourquoi une méthodologie précise et rigoureuse doit être mise en place afin d'éviter (ou tout au moins limiter) les tensions possibles à cette occasion entre les communes, qui peuvent avoir tendance à minorer les dépenses transférées, et le groupement, qui, lui, craint d'avoir à supporter des charges plus importantes que celles évaluées lors du transfert. La loi apporte peu d'informations sur les conditions dans lesquelles cette évaluation doit être exercée . Elle précise néanmoins que le coût des transferts doit être appréhendé d'après leur coût réel tel qu'il apparaît dans le dernier budget ou tel qu'il figure dans les trois derniers comptes administratifs. Le choix du document de référence (budget primitif ou moyenne des trois derniers comptes administratifs) est opéré compétence par compétence, voire à l'intérieur d'une compétence équipement par équipement ou service par service. Rien n'impose à priori de retenir la même référence pour tous les biens ou services d'une compétence donnée. De même pour une compétence la référence peut être différente d'une commune à l'autre.

2.1. Le cadre méthodologique général

Le cadre général de la méthode peut s'appliquer sur des compétences aussi diverses que le développement économique, la politique de la ville, la voirie, les équipements culturels et sportifs,.. Il se décline autour d'un tryptique qui pourrait être présenté de la façon suivante (1) identifier (2) évaluer (3) valider les charges transférées.

2.1.1. L'identification des charges

L'identification des charges est le préalable à toute tâche d'évaluation. Elle consiste à déterminer précisément les dépenses qui sont affectées à l'exercice d'une compétence. Cette première phase, si elle peut paraître simple dans un premier abord, se révèle toutefois plus compliquée qu'il n'y paraît. Elle nécessite de qualifier et délimiter les charges à prendre en compte : Faut-il prendre en compte les charges d'investissement ? Le décret de 1993 précise que l'ensemble des dépenses d'investissement, à l'exception des immobilisations financières, peuvent être prises en compte (acquisitions, travaux, frais d'étude, amortissement de l'emprunt, …). Dans la mesure où ces dépenses ont par nature un caractère exceptionnel la solution généralement préconisée consiste à ne pas les retenir ou éventuellement seulement celles qui présentent un caractère récurrent ou permanent (ce qui est peut-être le cas de l'amortissement de la dette). Quels sont les coûts indirects rattachés à une compétence ? L'appréciation des coûts directs (personnel, entretien, matériels et fournitures, …) ne soulève généralement pas de difficulté majeure en particulier lorsque le service ou l'équipement transféré est géré comme un centre de coût par la commune. L'identification et l'évaluation des coûts indirects peuvent en revanche être plus délicates à réaliser (prestations assurées par les services municipaux qui ne donnent pas lieu à une réaffectation comptable, quote-part des frais d'administration générale, …).

2.1.2. L'évaluation des charges

L'évaluation des charges est la deuxième étape de la méthode. Une fois l'identification opérée, il s'agit d'évaluer la charge correspondante. Dans la majorité des cas la présentation fonctionnelle des dépenses dans les comptes administratifs ou les budgets primitifs n'est pas assez précise pour identifier le coût d'un équipement ou d'un service. Un travail plus spécifique à partir des documents de gestion produits par les services des villes est par conséquent nécessaire. Lorsqu'il s'agit d'un équipement ou d'un service clairement identifiable en gestion (exemple : conservatoire de musique) l'évaluation ne soulève pas de difficulté. Ce n'est pas toujours le cas notamment en cas de transfert partiel d'une compétence. Le cas de figure le plus caractéristique est la voirie pour laquelle les transferts envisagés portent généralement sur une partie de la voirie communale (le coût d'entretien des tronçons de voirie concernés ne peuvent dès lors être précisément isolé à l'intérieur du coût global d'entretien de la voirie communale). Une des approches possibles consiste à établir des coûts moyens soit à partir des valeurs inscrites dans les articles comptables soit à partir des fiches de suivi d'activité des services techniques.

2.1.3. La validation

La validation constitue la dernière étape de la démarche. Elle permet de vérifier la conformité des évaluations effectuées par rapport à la réalité du fonctionnement d'un service ou d'un équipement. Pour cela une rencontre directe avec les services gestionnaires est nécessaire afin d'apprécier la fiabilité et l'exhaustivité des charges identifiées (prise en compte de tous les coûts directs et indirects, existence d'activités annexes non directement rattachées au service transféré, …).

2.2. Les problèmes particuliers

L'application de la méthode présentée précédemment se heurte à des problèmes particuliers dans deux domaines de compétences particuliers : les eaux pluviales et la politique de la ville.

2.2.1. Les eaux pluviales

La loi établit une distinction forte entre le traitement budgétaire et financier des eaux pluviales et celui des eaux usées. Les eaux pluviales figurent dans le budget principal et sont par conséquent financées principalement par la fiscalité locale. Les eaux usées sont isolées dans un budget annexe et doivent être entièrement financées par une recette spécifique : la redevance d'assainissement (il est admis que le budget principal participe au financement du budget assainissement par l'intermédiaire d'une contribution aux eaux pluviales afin de tenir compte de la prise en charge par le budget d'assainissement de certaines dépenses relatives au pluvial). Au niveau de l'évaluation des charges transférées les eaux usées et les eaux pluviales ne peuvent être traitées de la même façon. Les eaux usées étant financées par la redevance, la charge nette transférée est à priori nulle. A contrario les eaux pluviales n'étant pas totalement couvertes par une recette propre, leur transfert induit un coût qui doit être identifié et évalué. Or dans la plupart des communes la distinction imposée par la loi de séparation comptable des eaux usées et pluviales est largement contournée ou pour le moins appliquée sans une assise "technique" solide. Les eaux pluviales sont assimilées aux eaux usées et aucune écriture spécifique ne permet d'identifier le coût du pluvial. Ceci s'explique principalement par deux types de raisons : le personnel du service assainissement intervient indifféremment sur les deux types de réseaux (à fortiori lorsque le réseau est unitaire). Il est de fait très difficile d'établir un coût spécifique pour l'entretien du réseau eaux pluviales. les communes peuvent décider de financer leur réseau pluvial par la redevance (ce qui conduit à diminuer la contribution ou affecter l'ensemble des charges du pluvial sur le budget assainissement). Devant l'incapacité d'identifier des charges spécifiques aux eaux pluviales, la solution peut consister à (1) reconstituer un budget de fonctionnement-type en fonction des caractéristiques du réseau puis (2) faire valider ces estimations théoriques par les services techniques des communes afin d'en apprécier la pertinence. Cette mise à plat du service permet de comparer les prestations normales d'entretien d'un réseau eau pluviale par rapport aux prestations effectuées réellement par les communes. Cette démarche conduit indirectement à définir les règles que se fixe le groupement en matière d'entretien des réseaux eaux pluviales.

2.2.2. La politique de la ville

L'évaluation des charges transférées dans le domaine de la politique de la ville soulève également des difficultés spécifiques qui résultent du caractère très hétéroclite des actions ou des prestations entrant dans ce type de politique. Il est intéressant de noter que la loi du 12 juillet 1999 a pour partie contourné le problème en précisant que sont transférés au groupement les dispositifs contractuels d'intérêt communautaire et non pas, comme c'est le cas pour les autres compétences, les actions d'intérêt communautaire. En procédant de la sorte, le législateur a évité aux groupements de se lancer dans un travail délicat d'identification des actions d'intérêt communautaire au sein de l'ensemble des prestations effectuées sous l'appellation politique de la ville. Compte tenu de la diversité des actions engagées et de leur lien parfois contestable avec la politique de la ville la solution envisagée par le législateur a assurément l'avantage de la simplicité. L'évaluation des transferts de charge nécessite de distinguer deux types de dépenses : les dépenses de structure (MOUS, …) les actions ou prestations financées par l'intermédiaire des dispositifs contractuels reconnus d'intérêt communautaire. Pour la première catégorie de dépenses l'évaluation est relativement simple à réaliser. Elle consiste à identifier les structures (associations, services municipaux, …) qui mettent en œuvre la politique de la ville et ensuite à évaluer les financements apportés par chacune des communes. Pour la seconde catégorie de dépenses, l'exercice est plus compliqué. Une solution simple consisterait à retenir comme charges transférées l'ensemble des engagements financiers des communes dans les dispositifs contractuels d'intérêt communautaire (contrat de ville, contrat local de sécurité, …). Une telle solution n'est toutefois pas satisfaisante. Prenons l'exemple des contrats de ville qui se sont achevés en 1999 et dont l'élaboration pour la période 2000-2006 est en cours. Parmi les actions financées sur le précédent contrat, certaines avaient un caractère ponctuel (financement d'une manifestation, construction d'un local, …). Or le principe de base qui prévaut dans l'évaluation des charges transférées est de ne retenir que les dépenses récurrentes. Une des solutions pour identifier ces dépenses pourrait consister à : mettre en parallèle les actions du précédent contrat de ville et les actions du futur contrat de ville, ne retenir au titre des charges transférées que les actions qui figurent dans les deux contrats.

Philippe LAURENT Consultants

Voir aussi:

le financement de la nouvelle intercommunalité;

TPU: vers une nouvelle stratégie financière?;

groupements à TPU: stratégie financière.

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Mise à jour le 20 novembre 2000