Groupements à TPU et stratégie financière

Par Philippe LAURENT.

dans La Lettre du Financier Territorial - février 2000.

La loi du 12 juillet 1999, dite "loi Chevènement", connaît aujourd'hui un succès certain, puisqu'au 1er janvier 2000, 51 communautés d'agglomération avaient déjà vu le jour et que l'on peut raisonnablement prévoir un doublement de ce chiffre d'ici un an. Parallèlement, de nombreuses communautés de communes ont mis en place - ou l'étudient très sérieusement - la taxe professionnelle unique, bénéficiant ainsi, si les autres conditions sont remplies, d'une DGF bonifiée. Ainsi, l'instauration, sur une agglomération de taille petite ou grande, du régime fiscal de la taxe professionnelle unique est-elle l'une des grandes novations de la loi Chevènement, non tant du point de vue technique - cela était déjà possible avec les communautés de villes de la loi "Administration territoriale de la République" -, mais, surtout, du point de vue de ce qu'on peut appeler l'"opportunité" du système de la TPU. Au-delà de la "carotte" financière sous forme de la majoration de DGF, trois éléments sont en effet à prendre en considération, qui viennent sans doute possible conforter cette opportunité : d'une part, la loi a rendu le régime de la TPU obligatoire pour les communautés d'agglomération, donc comprenant plus de 50 000 habitants ; d'autre part, le taux unique de taxe professionnelle présente l'avantage de mettre un terme aux effets de concurrence entre plusieurs communes de la même agglomération et, par conséquent, permet de procéder à une allocation beaucoup plus optimale des terrains disponibles à l'ensemble des activités économiques de l'agglomération et de mener ainsi une politique plus harmonieuse de développement économique sur l'ensemble du territoire concerné ; enfin, chacun a bien compris que le système lui-même pouvait permettre, sur une période plus ou moins longue et dans des proportions qu'il convient de négocier, l'instauration de mécanismes de péréquation locale librement décidés.

1. NECESSITE ET DIFFICULTES DE RAISONNER A MOYEN TERME LE PASSAGE A LA TPU.

Contrairement à ce que l'on aurait pu attendre, l'obligation de la TPU pour les grandes et moyennes agglomérations ne semble donc pas avoir été un facteur bloquant de la mise en œuvre de la loi Chevènement. Mais, si le mécanisme de la mise en place de la TPU a été, la plupart du temps, bien assimilé par les acteurs de l'intercommunalité, à l'instant "t", il n'est pas certain qu'il en soit de même pour ses conséquences, en terme de stratégie financière à moyen terme, i.e. de possibilité pour la collectivité (commune ou groupement) de conduire un projet de développement financé par l'augmentation de la capacité contributive des ménages et des entreprises. De ce point de vue, les précédents en matière de TPU ne nous sont que d'un relatif secours : Les SAN (syndicats d'agglomération nouvelle), qui lèvent la TPU depuis leur création en 1983, ont certes connu quelques difficultés dues notamment à la règle de lien entre les taux des différentes taxes locales, mais le statut spécifique de leur financement et la forte intervention - au moins jusqu'à une date récente - de l'Etat dans leurs finances - et la garantie plus ou moins explicite qu'il assurait jusqu'alors - n'en font pas des exemples éclairants. Les quelques groupements qui ont choisi la TPU depuis la loi de 1992 n'ont pas suffisamment de recul pour juger des particularités ou des difficultés de stratégie financière respective provoqué par ce système. C'est du reste le relatif insuccès des dispositions de la loi ATR dans ce domaine qui ont conduit les rédacteurs le la loi Chevènement à mettre en avant cette volonté manifeste de doter toute agglomération de la TPU, freinant ainsi - soit dit au passage - le mouvement qu'on avait cru inéluctable de lente disparition de la taxe professionnelle.

2. LA TPU, POUR QUELS GROUPEMENTS ?

La taxe professionnelle unique (TPU) est le régime fiscal obligatoire depuis le 1er janvier 2000 : des communautés d'agglomération créées ex-nihilo ou issues de la transformation d'un autre groupement des districts de plus de 500 000 habitants, sauf opposition d'au moins la moitié des communes dont la plus peuplée. Ce sera également le régime obligatoire à compter du 1er janvier 2002 : des communautés urbaines, sauf opposition d'au moins la moitié des communes dont la plus peuplée des communautés de communes de plus de 500 000 habitants, sauf opposition d'au moins la moitié des communes dont la plus peuplée. Enfin, le régime de TPU peut également être choisi par les communautés de communes, les communautés urbaines et les districts de moins de 500 000 h. existants à la date du 8 février 1992, à la majorité simple de leur conseil communautaire. Il est donc probable qu'à terme de quelques années, le régime de la TPU soit le plus répandu dans les groupements - et pas seulement dans les agglomérations urbaines - et qu'une très large majorité de contribuables seront soumis à ce régime (sans d'ailleurs s'en rendre toujours compte).

3. LE MECANISME FINANCIER ET BUDGETAIRE DE LA TPU ; QUELLE INCIDENCE GENERALE SUR L'EVOLUTION DES BUDGETS DES COMMUNES ?

Ce mécanisme est désormais connu. Il vise principalement à : faire percevoir la totalité de la taxe professionnelle par le groupement, à un taux progressivement unifié sur l'ensemble du territoire concerné ; laisser aux seules communes le produit des trois autres impôts directs locaux ; garantir à chaque commune une recette - bloquée en valeur absolue - équivalente au produit de taxe professionnelle qu'elle percevait l'année précédent la mise en place de la TPU, déduction faite du produit des trois autres taxes directes auparavant perçu par le groupement sur le territoire de ladite commune et des charges éventuellement transférées au groupement du fait des nouvelles compétences attribuées à ce dernier ; permettre aux communes de percevoir, selon la décision du groupement, une "dotation de solidarité communautaire" calculée selon des critères fixés presque entièrement librement par le groupement. Très clairement, le mécanisme est, sur le plan budgétaire, totalement neutre le jour de sa mise en œuvre, à la condition expresse que les communes délibèrent pour porter le taux de leurs impôts (c'est-à-dire taxe d'habitation et les deux taxes foncières) au niveau cumulé précédent taux communal + taux du groupement à fiscalité propre. Ce mécanisme fait ainsi apparaître un phénomène de "spécialisation" partielle de l'impôt : au groupement la taxe professionnelle (hors parts départementale et régionale) ; aux communes, la taxe d'habitation et les taxes foncières (hors parts départementale et régionale). Cette spécialisation entraîne ipso facto de nouvelles règles d'évolution des budgets locaux compte tenu des modifications ainsi intervenues dans leur alimentation et dans la composition de leurs dépenses. Ces modifications concernent plusieurs paramètres : d'une part le poids respectif des différentes recettes et dépenses dans les budgets locaux ; d'autre part, le degré d'évolutivité de ces différentes recettes et dépenses ; enfin, la capacité des élus à faire évoluer, selon leur propre choix, les ressources dont ils peuvent disposer pour mener à bien leurs projets. Le poids respectif des différentes catégories de dépenses et recettes Dans le cas de communes à forte intensité de taxe professionnelle et à valeur locative logements faible (cas des communes "ouvrières"), il est clair que la part des impôts fonciers revenant à la commune sera nettement inférieur au produit de la taxe professionnelle transféré au groupement. Dans ces conditions, la fiscalité directe aura un poids moins important dans les ressources communales, qui seront à la fois plus stables (grâce à l'attribution de compensation) et moins évolutives (la décision de faire progresser les taux d'imposition sera donc moins "rentable"). Dans les communes très résidentielles, la situation inverse se produira, et l'on peut aller jusqu'à trouver des communes dont le produit "rapatrié" de taxes foncières est supérieur au produit "abandonné" de taxe professionnelle … auquel cas la commune devrait payer le surplus - là aussi figé à son montant initial - au groupement. Le degré d'évolutivité des recettes et dépenses Il n'est évidemment pas neutre, à moyen terme, d'échanger une ressource progressant en moyenne de 3% par an contre une ressource progressant en moyenne de 2% par an seulement. Au bout de vingt ans, la première a augmenté de 81%, la seconde de 49%. Si l'on suppose que cette ressource représente un quart du total des ressources de la collectivité, et si les autres ressources sont par hypothèse figées, la progression du total des ressources sera de 20% dans le premier cas, et 12% dans l'autre. La différence est de 8 points par rapport au montant initial total des ressources, ce qui est proche de ce que peut représenter la capacité d'épargne d'une commune. On mesure ainsi combien, sur longue période, l'équilibre financier d'une collectivité peut être sensible à ces rythmes de progression.

4. LES FLUX CROISES ENTRE LE GROUPEMENT ET LES COMMUNES : QUELLE SENSIBILITE AUX FACTEURS MAITRISABLES ET NON MAITRISABLES ?

Le mécanisme de la TPU aboutit ainsi à une augmentation importante des flux croisés entre le groupement et les communes, qui rend les analyses et stratégies financières étroitement dépendantes, alors même qu'elles pouvaient être parallèles mais non liées dans le mécanisme de la fiscalité additionnelle. Tentons d'identifier les changements de flux en dépenses et en recettes tant pour les communes que pour le groupement, en indiquant le degré de sensibilité de ces flux soit à des décisions maîtrisées par les élus (sensibilité interne), soit à des évolutions non maîtrisées localement (sensibilité externe). Par souci de simplification, on raisonnera dans le cas d'un groupement pré-existant, levant une fiscalité additionnelle et se transformant en groupement à TPU.

Nature du flux Sensibilité externe Sensibilité interne Au niveau du groupement

1. Ressources de taxe professionnelle forte faible

2. Ressources de DGF forte assez forte

3. Dépenses d'attribution de compensation nulle faible

4. Dépenses de dotation de solidarité nulle très forte Au niveau des communes

5. Ressources de taxes foncières et d'habitation forte forte

6. Ressources de DGF forte faible

7. Ressources d'attribution de compensation nulle faible

8. Ressources de dotation de solidarité forte faible

Flux 1 : ressources de taxe professionnelle du groupement

La sensibilité externe est forte compte tenu de la variabilité des bases, dont on mesure à l'heure actuelle que, malgré la réforme supprimant la part "salaires" dans le calcul de l'assiette de la taxe, les progressions - ou, dans certains cas, les diminutions - peuvent être encore importantes. En revanche, et c'est là l'un des points à souligner, la capacité des élus à faire évoluer cette ressources est faible : en effet, le taux de la taxe professionnelle unique reste lié à la hausse au taux moyen pondéré de taxe d'habitation de l'ensemble des communes qui composent le groupement, ou à la moyenne d'évolution des taux de taxe d'habitation et de taxe foncière des mêmes communes, ceci avec un décalage d'un an. Ainsi, dans leur ensemble, les communes redeviennent maîtresses du prélèvement fiscal global effectué sur leur territoire (hors parts départemental et régionale).

Flux 2 : ressources de DGF du groupement.

La sensibilité est forte de l'extérieur, à l'évidence, puisque les engagements de l'Etat ne portent que sur une moyenne d'attribution de DGF par habitant (hormis pour les districts s'étant transformés avant le 1er janvier 2000). La DGF perçue par tel groupement dépendra donc fortement de la situation d'ensemble et de sa position relative par rapport aux autres groupements. Elle pourra être relativement forte en interne compte tenu du nouveau mécanisme mis en place par la loi pour le "coefficient d'intégration fiscale". Celui-ci, on le sait, joue un rôle majeur dans le calcul des attributions de DGF. Dans son acception originale, il se définit comme le rapport entre le produit fiscal perçu par le groupement et le produit fiscal perçu par le total groupement + communes. Dans le cas de la TPU, on aboutit alors à une situation assez particulière, puisque le CIF est tout simplement égal au rapport entre le produit de taxe professionnelle et le total de la fiscalité prélevée sur le territoire du groupement. Ainsi, un groupement bien doté en taxe professionnelle affichera-t-il automatiquement un CIF élevé et, par conséquent, une DGF relative importante. Cette "bizarrerie" de la loi est atténuée par la déduction des "dépenses de transfert" dans le calcul du CIF (au numérateur). En effet, le législateur a fait entrer l'attribution de compensation ainsi que la dotation de solidarité communautaire dans ces dépenses de transferts, en indiquant toutefois qu'elles étaient intégrées sur une période de dix ans … ce qui atténue dans le temps mais ne fait pas disparaître la bizarrerie évoquée plus haut. Ainsi, pour agir sur leur CIF, les groupements doivent-ils mesurer leur dotation de solidarité d'une part, le rythme des transferts de compétences (qui viennent minorer l'attribution de compensation) d'autre part, ce qui aboutit à une définition adaptée de la fameuse notion d'"intérêt communautaire".

Flux 3 : dépenses d'attribution de compensation .

Il s'agit là d'un flux purement interne entre le groupement et les communes, pour lequel l'influence de l'extérieur est nulle. En revanche, le groupement lui-même, en accord avec les communes, peut en faire varier le montant en fonction des transferts de charges consécutifs à une nouvelle répartition des compétences entre le groupement et les communes.

Flux 4 : dépenses de dotation de solidarité.

Le groupement est pratiquement entièrement libre de définir le montant et les critères de répartition de cette dotation entre les communes.

Flux 5 : ressources de taxes foncières et d'habitation des communes.

La sensibilité externe est forte s'agissant des variations de bases - inférieures toutefois, en général, à celles constatées sur la taxe professionnelle. Elle l'est également s'agissant du taux, puisqu'aucune limite - hormis les taux maximaux … et l'acceptabilité des contribuables - n'est fixée dans la détermination des taux d'impôts fonciers et d'habitation.

Flux 6 : ressources de DGF des communes.

Les communes ont peu d'influence - sauf cas particuliers - sur leurs ressources de DGF, puisque la plupart d'entre elles sont soumises au régime de la progression minimale. Le montant de l'enveloppe totale est très dépendante des décisions de l'Etat et de l'évolution de la conjoncture.

Flux 7 : ressources d'attribution de compensation .

En tant que telle, la commune n'a aucune influence sur cette attribution. Toutefois, elle peut "négocier" les transferts de charges résultant de la nouvelle répartition des compétences entre les communes et le groupement et peser sur la définition de l'intérêt communautaire.

Flux 8 : ressources de dotation de solidarité.

Les mêmes remarques que précédemment, en y ajoutant le fait que les communes peuvent agir, le cas échéant, sur certains des critères de répartition prévus pour cette dotation.

5. QUELS POINTS CLEFS DEGAGER DES ANALYSES PRECEDENTES ?

La fiscalité additionnelle laisse chaque niveau de collectivité (communes d'une part, groupement d'autre part) libre de sa propre stratégie financière en matière, par exemple, d'équilibre du financement entre impôt et emprunt, sans qu'il n' y ait de contraintes particulières de l'un vis-à-vis de l'autre, les seules règles à respecter étant les règles générales (équilibre budgétaire et liens entre les taux). Chacun reste maître de sa politique fiscale. Il n'est donc pas immédiatement nécessaire de raisonner de manière consolidée entre les commune set le groupement, même si cela peut être le cas ici ou là. Le mécanisme de la TPU bouleverse radicalement cette situation, et il est essentiel de le comprendre pour aborder avec réalisme et en toute connaissance de cause le processus de mise en œuvre. En premier lieu, et contrairement aux apparences et au sentiment généralement répandu d'un dessaisissement de la collectivité de base, les communes redeviennent totalement maîtresses de la politique fiscale locale. Elles le sont plus qu'auparavant, pour chacune d'entre elles, sur les impôts fonciers et la taxe d'habitation, dont la plus grande partie est payée par les ménages, puisqu'elles récupèrent la partie de ces impôts qui étaient auparavant levée par le groupement. Non seulement, elles en récupèrent le produit - sous réserve de voter les taux adéquats dès l'année de mise en place de la TPU -, mais encore en fixent-elles les paramètres, et notamment la politique d'abattements sur la taxe d'habitation. Mais les communes, prises cette fois collectivement, contrôlent aussi directement le niveau du taux de taxe professionnelle du groupement, grâce à la règle de lien entre les taux. Si, en effet, les communes ne font pas progresser leurs taux de taxes foncières et de taxes d'habitation, le groupement n'aura pas la possibilité de faire progresser son taux de taxe professionnelle. Ainsi, l'une des ressources majeures du groupement a-t-elle, en quelque sorte, partie étroitement liée à des décisions prises en dehors du groupement. En second lieu, le groupement doit afficher une grande prudence quant à ses ressources nouvelles de DGF et à la distribution de la dotation de solidarité communautaire. En effet, une grande incertitude subsiste quant à l'attribution de DGF intercommunale qui sera affecté à tel ou tel groupement, puisque celle-ci dépendra de la situation relative du groupement par rapport aux autres, sans que la notion de DGF garantie y soit aussi stable que pour les communes - même si cette notion perdure dans certains cas. Il est donc recommandé d'utiliser les dotations actuelles de DGF, au moins en partie, non pour créer des dépenses pérennes (dépenses de fonctionnement, en particulier de personnel), mais pour financer de l'investissement - par le moyen de l'augmentation de l'autofinancement -, voire pour désendetter le groupement, dans l'attente de mieux connaître les implications des mécanismes mis en place en matière d'affectation de DGF et de parvenir à la stabilisation du nombre et des caractéristiques de l'ensemble des groupements, qui entraînera ipso facto une certaine stabilisation des dotations par groupement. S'agissant de la dotation de solidarité, il faut, de même, appeler l'attention sur la difficulté qui pourrait résulter d'une excessive "générosité" du groupement à l'égard des communes, même si celle-ci a pu représenter un argument convaincant pour certaines communes hésitant à s'engager dans la voie de la TPU. En effet, cette dotation est financée d'une part par la progression du produit de la taxe professionnelle - progression essentiellement due aux bases compte tenu de la faible marge de manœuvre des groupements sur le taux, comme on l'a vu plus haut -, et d'autre part par les attributions supplémentaires de DGF, dont on a souligné toutes les incertitudes. En outre, une dotation de solidarité importante viendra minorer d'autant le coefficient d'intégration fiscale, et donc la DGF, provoquant ainsi la baisse de la ressource censée la financer ! Certains groupements pourraient ainsi se trouver "coincés", dans leur équilibre budgétaire, entre l'impossibilité d'augmenter leur taux de taxe professionnelle, un mécanisme trop généreux de dotation de solidarité, le rythme de progression rapide des charges résultant de certaines compétences transférées et l'engagement de programmes ambitieux et pérennes au vu des premières attributions de DGF intercommunale. En troisième lieu, les communes ne sont pas placées devant les mêmes conséquences en la matière. Certaines, richement dotées en taxe professionnelle, sont habituées à de fortes hausses de ressources dès lors que la conjoncture s'améliore. Elles se sont souvent engagées dans des politiques actives et dynamiques, qu'elles devront freiner compte tenu du "gel" - par l'intermédiaire de l'attribution de compensation - d'une part importante de leurs ressources. Ce sera, pour leurs élus et leurs équipes administratives, un changement important et difficile de culture de gestion, qui devra s'accompagner du transfert des charges les plus évolutives vers le groupement sous peine de risquer l'asphyxie budgétaire. Cependant, ces communes auront, en quelque sorte, "sécurisé" leurs recettes et ne seront plus à la merci du départ d'une grande entreprise. D'autres communes, tirant l'essentiel de leurs recettes des taxes foncières, sont habituées à une moins grande évolutivité de leurs budgets. Elles ne verront pas un egrande différence, dans leur politique financière forcément plus stable, avec la situation précédente. Mais elles disposeront, par l'intermédiaire de leur participation au conseil de communauté, du moyen de se faire entendre et d'obtenir des réalisations et des actions nouvelles sur leur territoire.

6. VERS UN PACTE FINANCIER D'AGGLOMERATION

Ce qui précède le montre : au contraire de la situation pré-existante avec la fiscalité additionnelle, où chacun restait libre de sa propre stratégie, le mécanisme de la TPU rend solidaires l'avenir financier du groupement et celui de chacune des communes qui le composent. Les décisions de l'un influent directement sur les autres, et réciproquement. Dans ces circonstances, la construction d'un "pacte financier d'agglomération" semble nécessaire. Quels en seront les éléments ? Quatre questions semblent devoir être formulées à cette occasion. Quel projet communautaire ? S'agit-il d'abord de développer des actions dans des secteurs jugés prioritaires ou plutôt d'harmoniser le niveau de services sur l'ensemble du territoire communautaire ? S'agit-il de reprendre en gestion des pans entiers de l'actiivté municipale pour réaliser des économies d'échelle, ou de mettre en œuvre de nouvelles réponses à de nouveaux besoins ? Quel partage entre les communes et le groupement ? Comment définir de manière équitable la notion d'"intérêt communautaire", ce que la loi laisse le soin de faire à chaque groupement en fonction de ses caractéristiques propres et de son "histoire" intercommunale ? Quelle évolution des budgets locaux ? Cette évolution est, en tout cas, obligatoirement concertée, comme on a tenté de le démontrer au cours de ces lignes. Comment d'accommoder de la règle de lien entre les taux ? Comment prendre en compte l'influence de la dotation de solidarité communautaire sur le coefficient d'intégration fiscale, et donc sur la DGF future ? Quel partage des ressources nouvelles entre le groupement et les communes ? Globalement, ces ressources nouvelles, issues de la progression des bases économiques et de la DGF intercommunale, peuvent recevoir trois destinations : le développement des actions communautaires, la solidarité entre les communes ou la diminution de la pression fiscale sur les acteurs économiques. Comment arbitrer ces trois destinations ?

CONCLUSION

Le "pacte financier d'agglomération", qui sera déduit des réponses apportées à ces questions, doit ainsi s'appuyer, nécessairement, sur une mise en commun régulière des stratégies financières respectives du groupement et des communes, selon une démarche véritablement "communautaire" et plus seulement "intercommunale". Ceci est véritablement nouveau puisqu'on raisonnait plutôt linéairement, par addition ou par subsidiarité. On sent bien, compte tenu des interactions qu'on a tenté de décrire dans ces lignes, qu'un optimum existe, qu'il faut rechercher en permanence. C'est là un nouveau défi ainsi lancé à la capacité d'adaptation de la gestion publique locale.

Par Philippe LAURENT

Voir aussi:

le financement de la nouvelle intercommunalité;

TPU: vers une nouvelle stratégie financière?;

Groupements à TPU : les méthodes d'évaluation des transferts de charge ?

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Mise à jour le 20 novembre 2000